行政事业性收费与《价格法》中的“服务价格”的区别

案情回放

日前，笔者在一文中认为“学费”属行政事业性收费，不能适用《价格法》有关一般价格行为的规定查处行政事业性收费违法行为，应当按照各省的行政事业性收费相关条例进行处罚。该文发表后，大家的看法不太一致，根据笔者统计最主要的观点有以下两种：

第一种观点认为，学费等行政事业性收费属于《中华人民共和国价格法》第二条：“服务价格是指各类有偿服务的收费”的所规定“有偿服务的收费”，并且在中国人大网释义“常见的服务价格有：旅店业、餐饮收费、医疗收费、教育收费”中提到了“教育收费”这四个字，就认为学费等行政事业性收费应当适用《中华人民共和国价格法》相关的规定进行处罚。

第二种观点认为，行政事业性收费与价格是有密切联系的，但它不能等同于一般的价格，是价格的一种特殊形式，《价格法》调整的范围是商品价格和各类有偿服务的收费，行政事业性收费从立法渊源、成本、无偿性和收入归属、主体认定等方面所体现出来的性质与有偿服务收费有本质的区别，不属于《中华人民共和国价格法》规定的“有偿服务的收费”，故不能适用《中华人民共和国价格法》相关规定进行查处。

那么，行政事业性收费与《价格法》规定的服务价格（有偿服务的收费）有没有区别呢？区别在哪些方面呢？笔者认为应从以下几个方面进行分析：

一、两种收费行为概念标准

（一）行政事业性收费概念标准

1. 行政事业性收费概念的提出。从法律渊源上看，在1982年国务院颁布的《物价管理暂行条例》基础上1987年修改颁布的《中华人民共和国价格管理条例》首次使用行政性收费、事业性收费的概念。1994年3月22日颁布并于2018年12月29日修正的《中华人民共和国预算法》第二十七条规定“ 一般公共预算收入包括各项税收收入、行政事业性收费收入、国有资源（资产）有偿使用收入、转移性收入和其他收入”，该规定以法律的形式首次规定了“行政事业性收费”这一概念。

2.行政事业性收费概念的涵义。行政事业性收费是指国家机关、事业单位等依照法律法规规定，按照国务院规定的程序批准，在实施社会公共管理以及在向公民、法人和其他组织提供特定公共服务过程中，按照规定标准向特定对象收取费用形成的收入。行政事业性收费概念的具体涵义在《中华人民共和国预算法实施条例》（1995年11月22日发布2020年8月3日修订）第十二条予以明确规定。

（二）服务价格概念标准

1.价格包含各种经营性服务的收费标准。《中华人民共和国价格管理条例》第五条第(二) 项“本条例所指的价格包括：(二)各种经营性服务的收费标准(以下简称收费标准)”规定了该条例调整的范围为经营性服务的收费。2. 服务价格概念的涵义。《价格法》第二条第四款已明确规定“服务价格是指各类有偿服务的收费”。中国人大网释义对服务价格的法律界定：价格法对服务价格所作的规定为有偿服务的收费。……从理论上将有偿地提供服务列入商品交换的范畴，也正是反映了有偿服务的实质；是以收费的形式表现服务价格。

二、两种收费行为的本质区别

（一）从主体上分析两者的区别

行政事业性收费征收主体是实施社会公共管理以及提供特定公共服务的国家机关、事业单位、代行政府职能的社会团体及其他组织。《行政事业性收费标准管理办法》第三条“本办法所称行政事业性收费（以下简称“收费”），是指国家机关、事业单位、代行政府职能的社会团体及其他组织根据法律法规等有关规定，依照国务院规定程序批准，在实施社会公共管理，以及在向公民、法人和其他组织提供特定公共服务过程中，向特定对象收取的费用”对行政事业性收费主体和提供服务方式作了列举式规定。

有偿服务的收费主体《价格法》第三条第三款规定为：本法所称经营者是指从事生产、经营商品或者提供有偿服务的法人、其他组织和个人。

（二）从有偿性分析两者的区别

1. 行政事业性收费不属于有偿提供经营服务活动收费。《营业税改征增值税试点实施办法》(财税〔2016〕36号)第十条规定“销售服务、无形资产或者不动产，是指有偿提供服务、有偿转让无形资产或者不动产，但属于下列非经营活动的情形除外：“由国务院或者财政部批准设立的政府性基金，由国务院或者省级人民政府及其财政、价格主管部门批准设立的行政事业性收费;”以除外的情形列举了行政事业性收费不属于有偿提供经营服务活动收费。

2.事业单位收取的经营服务性收费不属于行政事业性收费。2000年2月12日发布的《违反行政事业性收费和罚没收入收支两条线管理规定行政处分暂行规定》第三条“事业单位因提供服务收取的经营服务性收费不属于行政事业性收费”的规定，将经营服务性收费与行政事业性收费作出明确的界定。为进一步规范服务性收费的性质， 2010年7月23日发布的《国家发展改革委、教育部关于规范中小学服务性收费和代收费管理有关问题的通知》（发改价格〔2010〕1619号）明确规定“服务性收费和代收费不属于行政事业性收费，不实行收支两条线管理”。

3.《价格法》所适用的服务价格是指各类有偿服务的收费。《价格法》第二条第四款已明确规定“服务价格是指各类有偿服务的收费”。中国人大网释义对服务价格的法律界定：价格法对服务价格所作的规定为有偿服务的收费……从理论上将有偿地提供服务列入商品交换的范畴，也正是反映了有偿服务的实质；是以收费的形式表现服务价格。

（三）从成本上分析两者的区别

1.行政事业性收费按照成本补偿和非盈利原则向特定服务对象收取的费用。2004年12月30日颁布的《行政事业性收费项目审批管理暂行办法》（发改价格规〔2018〕988号修订为《行政事业性收费标准管理办法》）第三条规定“行政事业性收费……按照成本补偿和非盈利原则向特定服务对象收取的费用。”明确规定行政事业性收费的成本补偿性和非盈利性原则。对此，地方规章亦进一步明确。例如：《湖南省政府服务规定》（2011年5月11日公布2022年10月8日修改）第三十八条规定“行政机关、事业单位提供公共服务依法实行行政事业性收费的，按照适当补偿成本或者非营利原则确定收费标准”。

2. 服务性收费不仅要收回成本，而且要赚取收益，具有营利目的。《国家发展改革委关于进一步清理规范政府定价经营服务性收费的通知》（发改价格〔2019〕798号）规定“要区分不同收费项目和性质，对政府定价经营服务性收费实行不同的收费标准制定方法。原则上，政府定价经营服务性收费标准采用准许成本加合理收益的方法制定”明确了经营服务性收费标准是成本加合理收益。《价格法》中国人大网释义“……上述许多服务项目是属于经营性的，但还有一些项目是带有补偿的性质，包括能够完全补偿消耗和仅仅部分补偿消耗的两种情况”结合上述文件“经营服务性收费标准是成本加合理收益”的规定，这里的但书就是《价格法》的例外。

（四）从归属上分析两者的区别

1.行政事业性收费形成的收入属于政府财政收入，使用的是行政事业性收费票据。首先，行政事业性收费属于财政性资金。为加强预算外资金管理，国务院发布《国务院关于加强预算外资金管理的决定》（国发〔1996〕29号）第三条规定“预算外资金是依据国家法律、法规和具有法律效力的规章而收取、提取和安排使用的未纳入国家预算管理的各种财政性资金。其范围主要包括：法律、法规规定的行政事业性收费、基金和附加收入等；国务院或省级人民政府及其财政、计划（物价）部门审批的行政事业性收费；”规定了行政事业性收费属于财政性资金的性质，并规定了收取的依据。其次，行政事业性收费执行“收支两条线”管理。例如：《教育部等七部门关于2006年治理教育乱收费工作的实施意见》(教监〔2006〕6号) 第二条第（六）项规定“教育收费要严格执行“收支两条线”管理规定，即公办学校学费、住宿费等行政事业性收费收入要按规定全额缴入同级国库或财政专户，纳入部门预算编制范围；”《政府非税收入管理办法》第二十一条（二）非税收入专用票据，是指特定执收单位征收特定的非税收入时开具的专用凭证，主要包括行政事业性收费票据、政府性基金票据、国有资源（资产）收入票据、罚没票据等。

2.经营性服务性收费所形成的收费必须依法纳税，并纳入单位财务收支计划，实行收支统一核算。《国务院关于加强预算外资金管理的决定》（国发〔1996〕29号）第三条规定“事业单位和社会团体通过市场取得的不体现政府职能的经营、服务性收入，不作为预算外资金管理，收入可不上缴财政专户，但必须依法纳税，并纳入单位财务收支计划，实行收支统一核算”。又如：《国家发展改革委、教育部关于规范中小学服务性收费和代收费管理有关问题的通知》（发改价格〔2010〕1619号）“服务性收费和代收费不属于行政事业性收费，不实行收支两条线管理。服务性收费收入由学校根据实际支出列支；代收费收入由学校全部转交提供服务的单位，不得计入学校收入。严禁任何部门、单位或个人以任何理由截留、挪用、挤占服务性收费和代收费资金。”

（五）从自愿性分析两者的区别

1.行政事业性收费具有不可协商性。《市场监管总局关于加强和改进国家机关事业单位收费监管工作的意见》(国市监竞争〔2019〕56号)第一条第三项“切实履行好行政事业收费监管职责：（三）强化监管有的放矢，精准把握行政事业收费监管特性。行政事业收费一般与国家机关、事业单位履行职责高度关联，具有不可协商性”的规定对行政事业收费具有不可协商性作了明确阐述。

2. 服务性收费具有自愿性。《国家发展改革委、教育部关于规范中小学服务性收费和代收费管理有关问题的通知》（发改价格〔2010〕1619号）明确规定“严格界定服务性收费和代收费范围：中小学服务性收费是指学校（包括义务教育学校、高中阶段学校、中等职业学校）在完成正常的教学任务外，为在校学生提供由学生或学生家长自愿选择的服务而收取的费用”，又如：《国家发展改革委关于中央党校函授学院短期培训收费及有关问题的通知》（发改价格〔2009〕2292号）“你校函授学院按照自愿有偿原则面向社会开展的培训，收费按经营服务性收费管理”以文件的形式对经营服务性收费自愿有偿原则予以明确。

（六）从定价上分析两者的区别

1.行政事业性收费由国务院和省级政府及其财政、价格主管部门按照规定权限审批收费标准。《政府非税收入管理办法》第九条第（一）项“设立和征收非税收入，应当依据法律、法规的规定或者按下列管理权限予以批准：（一）行政事业性收费按照国务院和省、自治区、直辖市（以下统称省级）人民政府及其财政、价格主管部门的规定设立和征收”和《行政事业性收费标准管理办法》（发改价格规〔2018〕988号）第四条“收费标准实行中央和省两级审批制度。国务院和省、自治区、直辖市人民政府（以下简称“省级政府”）的价格、财政部门按照规定权限审批收费标准。未列入行政事业性收费目录清单的收费项目，一律不得审批收费标准”详细规定了行政事业性收费标准由省级政府的财政、价格主管部门按照规定权限审批收费标准，实行《行政事业性收费目录清单》管理。

2. 政府指导价、政府定价由国务院和省级政府价格主管部门制定《定价目录》。《价格法》第十九条 “中央定价目录由国务院价格主管部门制定、修订，报国务院批准后公布”“地方定价目录由省、自治区、直辖市人民政府价格主管部门按照中央定价目录规定的定价权限和具体适用领域制定，经本级人民政府审核同意，报国务院价格主管部门审定后公布”和第二十条“国务院价格主管部门和其他有关部门，按照中央定价目录规定的定价权限和具体适用领域制定政府指导价、政府定价”对定价主体做了列举规定，实行两级《定价目录》管理。

三、两种收费行为的排他性

2020年3月13日中华人民共和国国家发展和改革委员会令第31号发布《中央定价目录》标注的第7点“行政事业性收费项目和标准的审批属于政府内部审批事项，继续按现行办法管理”的规定，将“行政事业性收费项目和标准”与政府指导价、政府定价《定价目录》明确排除区分出来。

《市场监督管理投诉举报处理暂行办法》第三条 “本办法所称的投诉，是指消费者为生活消费需要购买、使用商品或者接受服务，与经营者发生消费者权益争议，请求市场监督管理部门解决该争议的行为”和第三十九条“自然人、法人或者其他组织反映国家机关、事业单位、代行政府职能的社会团体及其他组织的行政事业性收费问题的，按照《信访工作条例》有关规定处理”的规定将行政事业性收费从消费者接受有偿服务进行区分，分别适用不同的处理程序。

综上，笔者认为行政事业性收费与《价格法》所规定服务价格（有偿服务的收费）存在本质的区别，两者相互具有排他性，所规制的法律、法规、规章等互不相同。行政事业性收费违法行为不适用《价格法》有关一般价格行为的规定予以查处，应当按照相关国家法律、法规、国家政策和各省的行政事业性收费相关条例进行查处。