机关运行成本调查统计的经验做法和问题思考

开展机关运行成本统计，是贯彻中央八项规定及其实施细则精神和“过紧日子”要求，落实《党政机关厉行节约反对浪费条例》和《机关事务管理条例》的重要举措。2016年以来，福建省机关事务管理局按照国家机关事务管理局的工作部署，认真施行机关运行成本统计调查制度，各地区各部门强化了成本意识和绩效理念，努力降低行政运行成本，提高支出效益，切实推进了节约型机关建设，取得了良好成效。但也存在体制机制不健全、统计口径的理解与把握不一致、统计软件还不够完善等问题。

经验做法

——领导高度重视，明确责任分工。福建省政府领导高度重视，多次批示要求省管理局和统计局提高政治站位，充分认识成本统计工作的深远意义，把成本统计工作作为一项重要政治任务抓好落实，确保统计工作按时保质完成。管理局、统计局切实加强组织领导，成立了由管理局分管领导为组长，统计局设计管理处、管理局财务管理处主要负责人及业务骨干为成员的领导小组，明确责任分工，具体负责调查统计工作。管理局主要领导多次强调要严格落实省政府领导批示精神，及时开展培训，加强业务指导，全面推进、高效完成机关运行成本统计调查工作。

——明确统计范围，筑牢统计基础。管理局在吃透国家机关事务管理局、国家统计局文件精神基础上，最终确定了48家省级行政单位、按照公务员法管理的单位本级及其附属的机关后勤服务事业单位纳入统计范围，其中政府机关44家、参公管理事业单位3家、财政补助事业单位1家。2020年，统计范围扩展到10个地市后，管理局要求10个地市机关事务管理部门会同当地编办部门，参照省级统计对象和范围的口径，明确本级统计范围，最终确定纳入2020年度统计范围共377家，其中政府机关354家、参公管理事业单位21家、财政补助事业单位2家。此举不仅为统计调查工作打下良好基础，也提高了统计工作的准确性、可比性。

——统筹协调推进，层层落实统计责任。2016年以来，管理局积极会同省统计局对单位基本信息和机关运行经费支出、机关运行成本、单位人员、办公用房、“三公”经费、单位资产等情况开展全面调查统计，明确任务分工，加强协调配合，保证了统计工作的顺利开展。省直各部门以及各地市相关单位努力克服机构改革导致的人员变动、工作交接，以及财务工作繁忙的现实困难，组织相关人员按照统一部署要求，全部在规定时间内完成统计报表及分析报告填写，并按时保质报送。

——建立联系人制度，责任落实到人。为加强沟通联系，便于统计工作顺利开展，管理局建立统计工作联系人制度，10个地市机关事务主管部门和省级各调查对象单位明确机关运行成本统计调查工作的总负责人和具体经办人及其联络方式，将责任落实到人。通过制作通讯录和成立省级、地市级统计工作微信群方式（省群人数达210人），实行分层指导、精准答疑，解决了因部分单位或地区统计人员流动性大导致的人难找、数难统的问题，保证了填报单位的完整性。

——强化培训指导，化解统计难点。一是举办专题培训班。管理局每年都举办线上线下专题培训班，培训省政府所属行政单位、参照公务员法管理单位及上述单位附属的机关后勤服务事业单位财务负责人、经办人和各设区市（含平潭）机关事务管理部门财务工作分管领导及职能科（处、室）工作人员超过500人次。培训会上，具体讲解机关运行成本统计业务、操作规范及注意事项，并将各单位在上年度统计工作中遇到的问题集中进行逐一解答；省统计局从提高数据真实性、加强数据安全管理等方面提出具体要求，为扎实细致地做好机关运行成本统计工作奠定了基础。各地市也开展相应的业务培训工作。二是利用工作群实时指导。由专人负责在设立的统计工作专线和微信群上核校数据、咨询答疑、加强业务指导，利用微信、电话通知等方式实时解决填报过程中存在的问题。建立了有问必答，哪里有问题哪里就有指导跟进的机制，既活跃了群体学习和工作热情，又畅通了全省上下的工作联系。三是深入基层指导。统计范围扩大到地市后，不仅在培训班及微信工作群上专题指导，还针对各地市对于如何指导各统计单位填报、如何审核统计数据存在很多疑惑的情况，带队组织专人深入基层手把手指导并解决统计过程中发现的问题。

——严格审核把关，确保统计质量。利用微信简单快捷高效的特点，省级及各地市统计数据审核人员在微信工作群随时更新审核要点，对有问题的数据及时退回，并督促相关单位修改后重新上报，提高了统计工作效率。省级统计数据经办人员在数据汇总过程中，重点从审核数据逻辑性、准确性入手，既注重对各单位、各地市上报数据进行认真审核、科学分析，保证基础数据信息逻辑准确、符合规范；又注重对数据进行横纵向对比分析，通过人均对比分析，找出异常数据，同时对于变动比率超10%的指标逐一核实，找出数据变动的具体原因，确保统计数据真实有效。

存在的问题

——机关运行成本概念与统计口径不统一。一是统计口径小于机关运行成本概念。《机关事务管理条例释义》中明确指出“机关运行成本是政府机关履行职能过程中消耗的各类资源的价值总和”，资源包括物力、财力、人力等资源。从目前的统计调查工作实际来看，机关运行成本主要是指每年度为保障机关正常运行而用于购买货物和服务的成本支出情况，不包括为社会公众提供社会公共服务产品的成本支出，也不包括机关人力成本即工资性支出。统计口径与机关运行成本的内涵外延均不相符。二是统计口径与财政决算报表中的机关运行经费口径不一致。《中华人民共和国预算法》第十四条中规定：“经本级政府财政部门批复的部门预算、决算及报表，应当在批复后二十日内由各部门向社会公开，并对部门预算、决算中机关运行经费的安排、使用情况等重要事项作出说明”。决算报表中的机关运行经费仅指公用经费下开支的购买货物、工程和服务的各项财政拨款资金。这与《机关事务管理条例》和《机关运行成本调查统计报表制度》中的机关运行经费范围不一致，机关事务部门无法直接从决算报表中获取所需数据，需要重新调查统计，从而影响统计数据准确性和权威性。三是统计口径与权责发生制的成本概念不一致。统计数据使用的是费用的概念，即收付实现制下的费用，而不是权责发生制下成本的概念。统计机关运行成本是在机关运行经费支出总额基础上，通过减去不属于非机关运行类项目支出、应扣除的改革性津补贴支出、当年补交以前年度款项、当年预付以后年度款项、固定资产、无形资产购置费用再加上当年应付预提款项、当年预付当年款项、机关运行性固定资产折旧、机关运行性无形资产摊销得出的数据。由于统计工作需对当年发生的往来款项、资产以及提取的折旧在熟知业务状况的前提下，进行逐笔分析，工作量巨大，需要统计人员具备较高的会计专业素质，因统计人员的理解偏差极易导致数据失真。

——支出分类科目边界模糊。我国在原先施行的《政府预算收支科目》基础上，合理借鉴国际通行做法，构建适合社会主义市场经济体制下公共财政管理要求的新的政府收支分类体系。新体系具体包括收入分类、支出功能分类和支出经济分类三部分，于2007年起正式实施。收入分类反映政府收入的来源和性质，支出功能分类反映政府各项职能活动，支出经济分类反映各项支出的经济性质和具体用途。新的政府收支分类体系可较好地克服原政府预算收支分类“体系不合理、内容不完整、分类不科学、反映不明细”等弊端，对进一步深化其他各项财政改革、提高预算透明度和财政管理水平，起到十分重要的推动作用。但是执行新的政府收支分类改革方案后，无法直接从支出功能分类科目和经济分类科目中得出机关运行经费总额，目前机关运行成本统计报表重点统计了“行政运行”“事业运行”“一般行政管理事务”“机关服务”“离退休人员管理机构”5个功能分类科目，但这5个功能分类科目边界模糊，需要统计人员对每个项目支出分析判断，导致数据的主观性，制约了机关运行经费统计数据的准确性。

——机关运行成本核算缺乏专属的会计科目。根据财政部关于印发《关于贯彻实施政府会计准则制度的通知》（财会〔2018〕21号）精神，自2019年1月1日起，政府会计准则制度在全国各级各类行政事业单位全面施行。政府会计制度在财务会计科目中，设置了“业务活动费用”“单位管理费用”“经营费用”“资产处置费用”“上缴上级费用”“对附属单位补助费用”“所得税费用 ”“其他费用”共8个科目来核算政府发生的成本费用。但是，根据政府会计制度第三部分“会计科目使用说明”“单位管理费用”“经营费用”“上缴上级费用”“对附属单位补助费用”“所得税费用”这5个科目均为事业单位专用科目。在剩余3个科目中，“资产处置费用”核算行政和事业单位经批准处置资产时发生的费用；“其他费用”核算行政和事业单位发生的除业务活动费用、单位管理费用、经营费用、资产处置费用、上缴上级费用、附属单位补助费用、所得税费用以外的各项费用，包括利息费用、坏账损失、罚没支出、现金资产捐赠支出以及相关税费、运输费等。只有“业务活动费用”是核算行政单位为实现其职能目标，依法履职或开展专业业务活动及其辅助活动所发生的各项费用。但是，该科目核算对象和范围并未区分公共服务成本和机关运行成本，政府机关某项费用支出到底是公共服务成本还是机关运行成本，金额多少，依旧难以确定和核算。目前，仍然只能通过以收付实现制为基础的预算会计，在“行政运行”“事业运行”“一般行政管理事务”“机关服务”“离退休人员管理机构”和“其他功能分类科目”中，通过“办公费”“差旅费”“物业管理费”“维修费”等经济分类科目进行核算。在这种情况下，我们统计出的结果更准确来说是“费用”，还不是真正意义上的当期“成本”。所以，当前政府会计制度的科目设置以及财务核算系统，都无法满足直接核算机关运行成本的要求。

——统计软件功能不够完善及统计结果应用有限。一是统计软件功能不够完善，统计报表数据之间没有勾稽关系，比如单位的固定资产累计折旧数，应该是大于等于机关运行固定资产累计折旧数，除了当年新成立的单位外，固定资产累计折旧数也应该大于固定资产当年折旧计提数；存在机关运行成本出现负数等异常数据也能上报的情况；报表分析功能对上下年度对比变化浮动百分比，未体现增减，需要统计人员与上年数据一一对照，增加了统计的工作量和难度；报表的自动审核功能较为简单，需要人工审核，但人工审核因人手紧张、时间紧、任务重等原因，存在疏漏、审核不到位、不全面的情况，影响到上报数据的准确性。二是目前机关运行成本统计工作尚处试行阶段，其统计数据的结果应用还很有限。国家及省级层面尚未出台机关运行成本绩效评价制度，也没有开展横向对比分析和绩效评价工作。

——统计体制机制不健全。由于福建省机关事务部门机构和职能设置不健全，加大了统计工作落实难度。福建省地市级仅福州、厦门两市成立机关事务管理局，莆田市设置机关事务管理处，其余7个地市均未成立机关事务管理局，机关事务管理职能均由市政府办公室承担；全省85个县（区）中，49个县（区）设立了机关事务管理机构，其中仅两个县（区）设立机关事务管理局，其余47个县以机关事务服务中心形式存在。

对策思路

——明确机关运行成本统计口径。一是按照《机关事务管理条例释义》中对机关运行成本所下的定义，明确机关运行成本应该包括人员经费，全面准确统计全口径的机关运行成本。为全面核算机关运行成本，人力成本作为机关运行成本的重要组成部分，应将机关和机关服务中心的人员经费纳入核算和统计范围。二是将收付实现制下的机关运行经费费用概念调整为权责发生制下的机关运行成本概念。目前统计的机关运行成本数据主要来自于传统的收付实现制的预算会计制度。政府会计准则制度已于2019年1月1日实施，财务会计核算已引入了权责发生制进行会计确认和计量，设置了“固定资产累计折旧”“无形资产累计摊销”“公共基础设施累计折旧（摊销）”“保障性住房累计折旧”科目反映固定资产折旧、无形资产摊销等信息，今后应将填报数据使用的是机关运行经费费用的概念调整为机关运行成本的概念。

——增设政府收支分类科目。由于现有的政府收支分类科目无法集中体现机关运行经费支出，需要在项级科目中增设“机关运行支出”。政府收支分类改革后，建立了新的政府支出功能分类体系。支出体系按功能分类确立，不再按经费性质设置科目，而是按政府的职能和活动设置科目，通过这种科目设置方法，政府支出功能分类可以清晰反映政府各项职能活动的支出总量、结构与方向。按照这种思路，政府支出功能具体设置类、款、项三级支出科目。类级科目反映的是政府职能层面的支出；款级科目反映的是履行政府职能开展的某一方面的支出；项级科目反映的是构成支出的各项具体活动。如公共服务支出是政府职能所在，所以“一般公共服务支出”（科目代码：201）属于类级科目，“政府办公厅（室）及相关机构事务”（科目代码：20103）属于款级科目，“行政运行”（科目代码：2010301）、“一般行政管理事务”（科目代码：2010302）属于项级科目，这样政府花钱做了什么事，做每项事情花了多少钱，在预算上都能清晰反映出来。但是如前述，无法直接从支出功能分类科目中得出机关运行经费总额。为方便核算、统计机关运行成本，需要在现有一般公共预算支出功能分类科目的基础上，在项级科目中增设“机关运行支出”通用科目，与其他专用科目如“信访事务”“参事事务”等并列，将原在项级科目“行政运行”“事业运行”“一般行政管理事务”“机关服务”“离退休人员管理机构”下核算的机关运行成本集中反映在“机关运行支出”科目中。

——细化相关会计科目。2014年，在国务院批准财政部的《权责发生制政府综合财务报告制度改革方案》第四部分具体内容中指出：“条件成熟时，推行政府成本会计，规定政府运行成本归集和分摊方法等，反映政府向社会提供公共服务支出和机关运行成本等财务信息”。为解决机关运行成本核算问题，需要细化财务会计科目。

一是在新政府会计制度财务会计“业务活动费用”科目下，设置明细核算科目“机关运行成本”和“公共服务成本”。“机关运行成本”用于归集和反映为保障机关单位自身运行发展所投入、占用、使用的资源耗费，包括办公用房、公务用车、办公设备等有形资产的耗费，办公软件等无形资产的耗费以及其他耗费。

二是“机关运行成本”按机关事务活动分类，下设明细科目“办公用房保障费用”（核算与办公用房保障活动相关的房屋维修、租金、购置等费用）、“公务用车保障费用”（核算与公务用车保障活动相关的车辆燃油费、维修费、过桥过路费、保险费、购置等费用）、“公共机构能源保障费用”（核算与办公用房保障活动相关的水费、电费、取暖费等费用）、“后勤服务保障费用”（核算与办公区域绿化、保洁、安全保卫、餐饮保障活动相关的物业管理费用）、“内部运行保障费用”（核算包括计算机设备、办公设备、家具相关的维修费、购置费，办公软件等无形资产购置，以及办公费、印刷费、手续费、邮电费等日常办公费用）、“公务交流保障费用”（核算与公务交流活动相关的差旅、培训、会议、公务接待、因公出国（境）等费用）、“委托服务保障费用”（核算委托外单位、个人办理业务产生的委托业务费、咨询费、劳务费等（不含物业费））以及“其他活动费用”。

三是固定资产、无形资产、累计折旧、累计摊销等科目下设置明细核算科目“机关运行性固定资产”（即用机关运行经费购买或建造形成的固定资产）、“机关运行性无形资产”（即用机关运行经费购买或建造形成的无形资产）、“机关运行性固定资产累计折旧”（即机关运行性固定资产在预计使用年限内，按照确定的方法对应计的折旧额进行系统分摊）、“机关运行性无形资产累计摊销”（机关运行性无形资产在预计使用年限内，按照确定的方法对应计的摊销额进行系统分摊）等科目。

——提升统计软件的信息化水平。鉴于目前机关运行成本统计的数据主要来源于填报单位的决算报表，因此，应建立财政部门与机关事务管理部门数据共享合作机制，统计软件应能自动提取《部门决算报表》上的相关数据，减轻基层单位工作强度，提高数据的准确性。同时，完善统计软件自动审核功能，包括：一是表内表间应设有公式关联自动审核功能，尤其是存在勾稽关系的数据。二是增加自动提醒功能。在数据审核汇总阶段，统计软件应能准确核对各项指标，对同一指标尤其是人均机关运行成本、人均办公面积、车均运维费、单位面积物业管理费等横向对比、纵向对比时，差异较大，显著异常，软件应设置提醒公式。同样对于不应负数的数据填报时出现了负数，也应设置提醒公式。三是增设相关审核公式，一般情况下，除非是新设立的单位，机关运行性固定资产累计折旧应大于机关运行性固定资产折旧，机关运行性无形资产累计摊销应大于机关运行性无线资产摊销，但目前的统计软件缺失这部分公式审核。通过改进统计软件自动审核功能，减少人工审核失误带来的数据失真，确保统计数据真实有效，增加数据的可使用性。

——推进统计结果应用。2012年颁布的《机关事务管理条例》第十六条规定了“县级以上人民政府应当建立健全机关运行经费支出统计报告和绩效考评制度，组织开展机关运行成本统计、分析、评价等工作”。对统计结果的分析、评价和运用是实现统计完整性不可或缺的环节，也是统计数据的重要价值体现。将机关运行成本统计工作融入政府治理能力现代化的全过程，切实发挥统计数据作用。在数据汇总后，通过总额分析、结构分析、横纵对比、人均分析、变动分析等方式，深入研究统计结果中有关机关运行成本的规模、结构和变动等情况。同时结合部门预算、国资管理工作，掌握各部门机关运行经费支出的特点、规律、趋势，发现机关运行经费管理存在的问题，为科学制定实物定额和服务标准、编制机关运行经费预算、制定绩效目标和绩效评价指标体系提供参考依据。

——加强组织领导，理顺统计主体责任。由于省以下机关事务管理部门机构设置不统一，尤其是县（市、区）一级机构设置不统一、名称不统一、职责不统一，基层统计责任难以落实，建议在部门决算报表或政府财务报告中增设机关运行成本统计表，明确省政府及地市县政府为统计责任主体，与年度部门决算报表或政府财务报告同布置同落实同报送，再由各级政府指定当地机关事务管理机构或政府办统一汇总上报至国家机关事务管理局。