如何正确理解和引用审计法规？

目前，以我国修订后《审计法》、《审计法实施条例》，新颁布的《国家审计准则》和《党政主要领导干部和国有企业领导人员经济责任审计规定》、《政府投资项目审计规定》为一体的审计法律法规体系已经形成。在审计工作中，正确理解和引用审计法律法规从而达到规范审计行为，提高执法水平和审计质量，是各级审计机关必须解决的一个基本问题。

一、法律法规引用原则

审计机关作为国家的专门监督机关，依法对被审计单位的财政收支、财务收支进行审计监督是宪法和审计法赋予审计机关的神圣职责。在审计监督中，特别要注意法律法规引用。

（一）注意适用法律法规的“层次性”

首先应正确认识法律法规之间的关系，第一层次为法律，就是由全国人大包括人大常委会公布颁布的，包括宪法，审计法、预算法．会计法、公司法等法律；第二层次为行政法规，有国务院制定的《审计法实施条例》等；第三层次为部门规章，包括国家审计准则、财政部制定的各项会计制度等；第四层次为依据以上法律法规制定的各类规范性文件，如规定，办法、通知等。

其次在适用法律法规上应遵循引用层次最高，法律效力等级最高的原则。由于我国现行的法律法规体系尚不健全，或多或少地存在各个法律、法规、规章层次之间在相关内容上不一致的地方，甚至有相互抵触的现象，因此要求审计人员在依法定性和依法处理处罚时应注意法律法规的层次，在法律，法规，规章都有明确规定的情况下，引用层次最高的；法律没有明确规定的，引用层次较高的；以次类推。对同一性质问题，两部法律都有明确规定的．在引用时注意把握特别法比一般法优先，新法优于旧法。

在适用法律法规上要遵照“新法优于旧法、下位法服从上位法、特别法优于普通法”的原则。从法的效力范围看，法适用的一般原则是法不溯及既往，即法对它生效以前的事件或行为不可以适用。因此，既不能引用过时的、失效的规定，也不能引用审计事项发生时还没有生效的规定作为审计处理处罚依据。同类事项，普通法和特别法都有规定的，特别法的适用应优先于普通法。在法的效力等级上，上位法与下位法冲突的，应引用上位法；在不冲突的情况下，可以同时引用上位法和下位法。

（二）注意适用法律法规的“特殊性”

特殊性主要体现三个方面，一是适用对象，是否包括被审计单位在内；二是适用范围，是否针对被审计单位财政收支、财务收支行为和违反审计法的行为；三是适用内容，对某些违法行为法律法规有无特殊规定。如《审计法》规定，审计机关对于违反国家规定的财政收支行为进行处理。同时《行政处罚法》规定，对当事人的同一违法行为，不得给予两次以上的罚款的行政处罚。

（三）注意适用法律法规的“时效性”

法律法规的生效时间一般包括三种形式：自公布之日起生效，规定具体的生效时间，规定公布后符合一定条件生效。因此在实际工作中，对于适用法律法规的时效性应主要注意把握：一是否有效，有无被废止或被重新修订，补充；二是违规问题的发生时间是否在法律时效期内；三是依据上位法制定的规范性文件中上位法是否具有时效等。

二、审计处理处罚依据和审计定性

定性依据是行为人违反了法律法规设定的禁止性、义务性规定，处理处罚依据是行为人由此应承担的法律责任规定。处理处罚的关键在于定性，定性不准确，谈不上处理处罚的准确。同一行为如“虚列支出”可能有多种定性：行政事业单位虚列支出、不按规定列当年支出、不按照预算执行的，是违反预算管理的行为；虚列支出把资金放到账外，基本账上不反映该项资金的，是“小金库”行为；虚列支出以达到不缴或少缴应纳税款目的的，是偷税行为。同一行为不同的定性，处理处罚差别很大。有的项目只审计到虚列支出，而未进一步深入调查的，就有可能造成事实不清，因此，定性是被审计单位违法的依据，也是正确处理处罚的重要前提，审计实践中对违法行为处罚的，也要有对行为的定性依据。

处罚是一种比处理更重的惩罚措施，因此法律对处罚的种类、主体、程序等方面规定得更严格。审计处罚是行政处罚的一种，必须要遵守《行政处罚法》的规定。从审计实践看，审计机关实施审计处罚权要注意，根据行政处罚法第14条的规定，只有法律、法规和规章才能设定行政处罚，其他规范性文件不能设定行政处罚。

三、工作中应把握和注意的几个问题

审计法第四十五条规定了审计机关对被审计单位违反国家规定的财政收支行为“依照法律、行政法规的规定”进行处理，第四十六条规定了审计机关对被审计单位违反国家规定的财务收支行为除依法处理外，还可以“依法给予处罚”，正是强调了依法审计的原则。同时也说明，审计法中的这两条并不能成为作为作出具体审计处理处罚的直接依据，审计机关还必须依据其他法律、行政法规中处理处罚的具体规定来下达审计决定。这样才有利于做到审计处理处罚与被审计单位违法违规的具体情形更加相当；也有利于保证审计机关与其他执法部门之间处理处罚尺度基本一致，维护法治的统一和公平。

同时，审计法实施条例在第四十八条关于被审计单位违反国家规定的财政收支行为法律责任的规定中，增加了“依照法律、行政法规的规定”采取具体审计处理措施的要求，意味着审计机关必须依照法律、行政法规的具体规定进行审计处理，处理措施的种类不能超过审计法第四十五条规定的种类。第四十九条关于被审计单位违反国家规定的财务收支行为所应承担的法律责任的规定中，第二款也明确规定“法律、行政法规对被审计单位违反国家规定的财务收支行为处理、处罚另有规定的，从其规定”。对于财务收支违法违规活动行为，本着有错必纠的精神，有必要对审计中发现的这类违法违规行为，直接规定处理处罚的一般性措施。当然，对于其他法律、行政法规有明确处理处罚规定的财务收支行为，则同样要求依照相关规定进行处理处罚。因此，在审计工作中，应当注意把握以下几点：

（一）应当主要以已明确审计机关为执法主体的具体法律、行政法规的规定作为作出审计决定的法律依据。审计机关应当主要依据国家有关财政收支、财务收支的法律、行政法规中的具体规定，而不是审计法及其实施条例中的一般性规定，作出审计处理处罚决定。如财政违法行为处理处分条例就明确了审计机关与财政机关、监察机关是共同的执法主体。

（二）必要时，其他有关财政收支、财务收支的法律、行政法规，也可以成为审计机关作出审计决定的法律依据。我国关于调整财政收支、财务收支关系到的法律规范分散于财政、税务、金融、投资、物价等相关法律、法规及各种具体规定中，分别规定了一些不同的违反财政收支、财务收支的行为和应承担的法律责任。比如，预算法、会计法、公司法、证券法、商业银行法、税收征管法等与财政收支、财务收支相关的法律规范对被审计单位均有效力，而且更加具体和有针对性，却没有将审计机关明确为共同的执法主体。对此，从审计法和审计法实施条例对审计机关法定职权范围确立的基本原则来看，审计机关总体上应当享有对违反国家规定的财政收支、财务收支行为的处理处罚权，均应成为审计机关履行审计监督职责时对被审计单位进行监督检查，作出审计处理处罚决定时所依据的法律规范。这样才能保证对同样的违法违规问题，无论是审计机关还是其他执法部门，都能够以统一的标准作出处理处罚，使被审计单位承担同等的法律责任。但需要注意的是，审计处理的种类仅限于审计法第四十六条的处理种类，处罚的种类仅限于审计法实施条例第四十九条第一款规定的警告、罚款和没收违法所得等种类。

（三）修订后的审计法实施条例第四十九条第一款也可以作为对财务收支违法违规行为处理处罚的法律依据。只有在其他法律、行政法规对财务收支违法违规行为均没有作出处理处罚规定时，审计机关才可以依据条例第四十九条第一款的规定作出审计处理处罚决定。

（四）在特殊情况下，如果只有审计定性依据，而找不到审计处理依据，可将定性依据作为审计处理依据。

（五）经济责任审计中如何告知被审计领导干部的救济途径。审计报告主送被审计单位，审计结果报告是主送委托的组织部门或地方政府。在审计决定中有被审计领导干部所在单位的救济途径按照单位资金属性划分救济途径。《党政主要领导干部和国有企业领导人员经济责任审计规定》第三十二条 规定被审计领导干部的救济途径是申诉和申请复核，期限分别是30日和60日，但通过何种形式告知其救济途径，在已出台的法律法规和规章中，没有明确表述。根据《党政主要领导干部和国有企业领导人员经济责任审计规定》第29条的规定，可在送达被审计领导干部经济责任审计报告时附上一份《救济途径权利告知书》，单独送达被审计领导干部。

（六）关于竣工决算和跟踪审计项目的审计，《政府投资项目审计规定》第九条规定了竣工决算审计时限一般不超过3个月。第八条第二款“审计机关应当提高工程造价审计质量，对审计发现的多计工程价款等问题，应当责令建设单位与设计、施工、监理、供货等单位据实结算”规定了工程价款的结算强制性规定，应当作为审计决定中处理的依据。同时，应当注意，在竣工决算审计中虽然资金来源以财政性资金为主，但涉及施工企业，监理、设计等单位，在工程审计出具的审计决定的救济途径应当为“如果对本决定不服，可以在本决定送达之日起60日内，向本级人民政府或者上一级审计机关申请行政复议；或者在本决定送达之日起3个月内，向人民法院提起行政诉讼。复议或者诉讼期间本决定照常执行”。