为实施乡村振兴战略，促进农村经济可持续发展，近年来，多地政府加大了对农村基础设施的建设力度，投入资金逐年攀升，投资效益逐步凸显。笔者对所在县2016至2017年部分村级工程建设情况进行了审计调查了解，发现部分村级工程建设管理存在政策执行不严、监督管理缺失等突出问题，需要进一步规范管理。（一）投标公告与实际操作各行其是。笔者在调查过程中发现，部分村级投资建设工程的实际招投标操作并未按招标公告的规范流程操作，招标公告未能严格执行，成为一纸空文，存在暗箱操作、私相授受的嫌疑。如某村招标公告上明确规定：“投标人必须是户籍年满18周岁以上的村民，有较强的经济实力和综合素质的人，招标方式采用暗报价当场开标的方式，以最低报价为中标人（单位）”。但在实际操作中，只允许有资质的单位参与竞标，并在投标报名时直接登记投标金额，改变投标对象范围，变暗报价为明报价，未能保障有能力村民和竞标者的利益，招标公告、流程形同虚设。（二）投标资质审核不到位。一般施工企业由于村级工程投资额小、管理不便、部分村民排外等原因，大多不愿参与竞标，本村或附近村民为顺利接到工程，通过各种途径借用、挂靠合法施工企业的资质。部分村委会对此类情况 “睁只眼闭只眼”，不调查、不核实，致使投标资质审核环节缺失。违反了《招标投标法》第十八条“在招标公告或者投标邀请书中，要求潜在投标人提供有关资质证明文件和业绩情况，并对潜在投标人进行资格审查。”的规定。笔者在入户调查时，某施工老板承认其借用资质的事实，并透露资质借用的单位除收取工程合同价款1%的管理费外，整个施工过程均未介入。对此类通过借用资质承接的工程，其施工质量情况无法得到保障。（三）围标串标现象时有发生。《招标投标法》第三十二条规定“投标人不得相互串通投标报价，不得排挤其他投标人的公平竞争，损害招标人或者其他投标人的合法权益。”据了解，村级工程招投标环节管理松弛，围标、串标现象较为普遍，不排除轮流中标、暗中抬高标价、场外交易等情况的发生。某村民向笔者反映，该村村民在投标时，邀请三位相识村民分别借用资质并约定投标价参与投标，中标后向其支付报酬。
（一）工程监管不到位。根据调查，村级工程在施工时一般未聘请专业监理人员，村监管人员又不具备一定的专业知识，加之部分村两委对施工情况的监管责任相互推诿，未能明确压实责任，导致工程量变更审批程序不严。如笔者在调查过程中，某村干部介绍：该村村委会负责与中标人签订村级工程施工合同和完工后申报资金，工程所在自然村村民理事会负责工程的施工监管，发生工程量变更或是设计变更时，由该自然村理事会签字认可，村委会不参与其中。由此可见，村委会未能对工程质量起到监管作用，基本上“置身事外”，对自然村理事会在工程监管中是否真正发挥了监督作用，也没有有效的督察机制。实际上，有的村干部既是监管方又是施工方，既当裁判员又当运动员，工程质量和财政资金安全难以保障。（二）工程结算代替工程验收。笔者所在县规定，村级工程完工后，由自然村理事会上报村委会，再由村委会向农村集体“三资”监管中心申请工程验收决算，并聘请有资质的造价咨询公司（即“第三方”）对工程造价进行审核，乡镇财经所根据工程竣工验收单和结算书拨付工程款。但是笔者在调查中发现，部分村委会和自然村理事会以缺乏专业知识为由，对工程验收环节相互推诿，最终导致工程验收被跳过，直接以工程结算代替工程验收，结算、验收二合为一。部分乡镇财经所也未要求村委会提供工程竣工验收单，按第三方出具的结算审核报告，直接拨付工程款，导致工程验收环节层层缺失，工程质量难以保障。
（一）不按合同约定支付工程款。笔者在调查中发现部分村级工程未按合同约定支付工程款，提前或延后支付的现象较为普遍。以所在县某村为例：2016年至2017年间，该村共签订9份施工合同，结算总金额为206.79万元。均约定三年付清工程款，拨付进度是第一、二年均拨付30%，第三年付清余款。实际情况是：5个工程在完工后第一年支付结算款50%及以上，占结算总金额的71.39%；4个工程在完工后第一年支付结算款90%及以上，占结算总金额的28.61%。这些工程一旦出现质量问题，一方面容易引发纠纷，另一方面会使村民利益和财政资金蒙受损失。（二）工程款支付至个人账户。《湖北省农村集体“三资”管理办法》第二十一条第五款规定对“一事一议”项目等专项建设资金由“三资”监管代理中心根据施工合同、项目预决算报告及验收相关情况直达施工单位或个人”。在实际操作中，部分乡镇财经所未将工程款直接支付到投标和施工合同提供的单位账户，而是直接支付施工方（借用资质人）个人账户，对工程有关资料的审核不严谨。此外，还发现了部分工程项目资金直接支付至村报账人员账户、部分村级工程项目套取财政资金等情况。发生上述问题的主要原因：一是重视程度不够。相比大中型投资建设项目，村级投资工程容易成为监管盲区，有关主管部门缺乏有效手段进行监督和规范，加之部分镇村干部法律意识淡薄，责任心不强，导致部分管理制度形同虚设，缺乏执行刚性，另外，镇村工程管理类专业人员较少，又缺乏对现有人员的系统知识培训，工作质量不高。二是监管机制不完善。有关部门和乡镇对村级工程缺乏统一管理，对村级工程的民主决策、招投标、施工、竣工验收、结算等环节的审核监督不到位。如部分乡镇财经所以委托代理记账为由，对村级工程票据的合理性、合法性不予过问，甚至认为事不关己，账前审核制度流于形式；又如部分乡镇招投标平台为招标而招标，对招标后是否签订合同，是否按合同付款，是否转包、分包，质量监督是否到位，验收是否合格等环节没有后续监督，影响了招投标的整体效果。为切实规范村级投资工程建设管理，防止“小官大贪”，防止权钱交易、贪污腐败等违纪违规现象的发生，笔者提出如下建议：（一）建立健全村级工程管理制度。从制度入手，建立健全村级工程立项、预算、招投标、合同、施工管理、工程变更、竣工验收、结算、工程款支付等各个环节的相关管理制度，明确、压实有关主管部门、财政部门、乡镇（街办）、村两委等单位在村级工程管理中的职权和责任，倒逼其各司其职，使村级工程在实际操作中有章可循，有制可依，有度可控。（二）加强人才培训和引进。各主管部门、财政部门要加强对乡镇村级工程管理干部、工程人员和财务人员的法律宣传教育，筑牢思想防线不放松，不断提高法律意识和责任意识。在多渠道、多途径引进专业人才的同时，还要加强对现有人员工程预算、招投标、质量监管、财务管理等方面的知识培训，培养本土人才力量，提高村级工程日常管理水平。（三）加大村级工程监督力度。一是加强民主监督。对村级工程的立项、预算、招投标、施工进度、工程变更、竣工验收、资金拨付等重要内容要及时在村务栏公开，征求群众意见，保障村民知晓权，充分发挥群众的民主监督作用。二是乡镇政府要做好日常管理和专项检查的有机结合，定期不定期对村级工程建设项目进行督查，及时掌握情况、发现问题、督促整改。（四）加大案件查处力度。明确工程管理人员的责任，建立健全过错责任追究制度，严肃责任追究并予以公开曝光，不定期开展村级工程建设领域突出问题专项治理活动，畅通渠道，认真受理群众举报和投诉，严厉查处村级工程建设的商业贿赂案件和盲目决策、造成重大损失或恶劣影响的失职渎职案件，切实提高村干部法纪意识。
尤半山
03-11
【行政事业单位各类问题解答】
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