如何实现审计全覆盖？

审计全覆盖是审计服务国家治理体系和治理能力现代化建设的重要举措，在我国审计事业发展进程中具有里程碑式的重要意义。深刻认识审计全覆盖是新时代审计机关的历史使命，多角度理解审计全覆盖的内涵和要求，在改革创新中推动实现审计全覆盖是当前审计工作的重要任务。

一、审计全覆盖是新时代审计机关的历史使命

2014年1月，在国务院第二十六次常务会议上，李克强总理提出，要实现审计全覆盖，凡使用财政资金的单位和项目，都要接受审计监督。

2014年10月23日，党的十八届四中全会审议通过的《中共中央关于全面推进依法治国若干重大问题的决定》提出“对公共资金、国有资产、国有资源和领导干部履行经济责任情况实行审计全覆盖”的总体要求。

2014年10月27日，《国务院关于加强审计工作的意见》明确“实现审计监督全覆盖，促进国家治理现代化和国民经济健康发展”。

2015年12月，中共中央办公厅、国务院办公厅印发《关于实行审计全覆盖的实施意见》，指出“审计机关要建立健全与审计全覆盖相适应的工作机制，科学规划，统筹安排，分类实施，注重实效，坚持党政同责、同责同审，通过在一定周期内对依法属于审计监督范围的所有管理、分配、使用公共资金、国有资产、国有资源的部门和单位，以及党政主要领导干部和国有企事业领导人员履行经济责任情况进行全面审计，实现审计全覆盖，做到应审尽审、凡审必严、严肃问责。”

习近平总书记也多次强调，要积极推进审计全覆盖，拓展审计监督的广度和深度，消除监督盲区。

2021年6月，中央审计委员会办公室、审计署印发的《“十四五”国家审计工作发展规划》提出，“要着力构建全面覆盖的审计工作格局，强调党中央重大政策措施部署到哪里、国家利益延伸到哪里、公共资金运用到哪里、公权力行使到哪里，审计监督就跟进到哪里，做到审计全覆盖纵向与横向、有形与有效、数量与质量相统一”。

由此可见，审计全覆盖是审计机关的法定职责，是党中央、国务院对审计机关的明确要求，也是人民的热切期盼。审计全覆盖既是审计机关的重大历史使命，也是国家治理体系和治理能力现代化建设的重要举措，使命崇高，责任重大。努力实现审计全覆盖，既是贯彻落实党中央、国务院决策部署的要求，也是依法履行好审计监督职责的举措。

二、多角度理解审计全覆盖的内涵和要求

审计全覆盖，是指审计机关在一定周期内对依法属于审计监督范围的所有管理、分配、使用公共资金、国有资产、国有资源的部门和单位，以及党政主要领导干部和国有企事业领导人员履行经济责任情况进行全面审计。当前对审计全覆盖也有一些不同认识，有的认为审计全覆盖只是给审计机关提出的一个目标，需要长期努力、不懈追求，现阶段只能按部就班实施审计；有的简单理解为按现有监督方式对现有审计监督对象的全部审计。我们要正确认识并理解审计监督对于“全覆盖”的要求。

（一）从审计对象看。

在审计全覆盖的视野下，接受审计的对象，不仅仅应当包括传统意义上的党政部门、国有企事业单位、群团组织（工青妇等）等使用财政资金和资产的国有单位，还可能包括不使用财政资金资产的社会组织（社会团体、民办非企业单位、基金会）、公共组织以及个人。如，根据新《审计法》第二十二条的规定，“遇有涉及国家财政金融重大利益情形，为维护国家经济安全，经国务院批准，审计署可以对前款规定以外的金融机构（前款规定的金融机构指国有企业、国有金融机构和国有资本占控股地位或者主导地位的企业、金融机构，笔者注）进行专项审计调查或者审计。”因民营金融机构同样具有较强的公共利益相关性和风险外溢性，单家机构的风险可能传导至整个金融体系，形成系统性风险，因此，在特定情况下对民营金融机构实施审计是维护国家经济安全的需要。又如，国家发展改革委等十部委2016年12月印发的《行业协会商会综合监管办法》规定，“审计机关对协会商会的资产管理、使用、处置、收益的情况和协会商会接受、管理、使用财政资金的真实、合法、效益情况，依法进行审计监督。”协会商会即是不使用财政资金资产的社会组织。总之，应当按照党中央、国务院关于促进党中央令行禁止、维护国家经济安全、推动全面深化改革、促进依法治国、推进廉政建设、做好常态化“经济体检”工作、促进经济高质量发展等一系列新部署新要求，依据《审计法》等法律法规确定审计监督对象，努力做到应审尽审，不留死角。

（二）从审计内容看。

审计全覆盖是审计监督内容的全面深化，审计内容应覆盖政治监督、政策执行、项目实施、财政财务管理和资金绩效、生态环境、民生保障、简政放权、深化改革、风险防范和权力运行等各方面。比如就重大政策跟踪审计来说，要构建覆盖中央部门、省本级、市县基层全链条跟踪审计机制，按照国家和省市重大决策部署安排审计项目，一个方面政策落实审计内容原则上列为一个项目，探索对某一方面政策沿着省市县乡村的政策落实链条实施审计的模式，检查省级政府部门是否对政策进行因地制宜的细化，市县政府是否对政策做到务实高效的落实，乡村一级是否体现出政策落实的实效，由此来评价政策目标是否实现、政策落实是否有效、政策制定是否科学。因此，理解审计全覆盖的含义，应当基于国家治理要求来认识和丰富审计的种类、内容。

（三）从审计范围看。

审计全覆盖应按公共性原则拓展现有的审计范围，将公共资金、公共资产、公共资源、公共政策和公共权力等都纳入审计监督范围。根据“党中央重大政策措施部署到哪里、国家利益延伸到哪里、公共资金运用到哪里、公权力行使到哪里，审计监督就跟进到哪里”的要求，按公共性原则确定审计范围，对公共领域进行全面的经济监督。新修订审计法对此也有体现，如第二十三条规定，“审计机关对政府投资和以政府投资为主的建设项目的预算执行情况和决算，对其他关系国家利益和公共利益的重大公共工程项目的资金管理使用和建设运营情况，进行审计监督”；第二十四条规定“审计机关对政府部门管理的和其他单位受政府委托管理的社会保险基金、全国社会保障基金、社会捐赠资金以及其他公共资金的财务收支，进行审计监督”。

（四）从审计频次看。

审计全覆盖也应当是具有一定审计频率的全覆盖。《关于实行审计全覆盖的实施意见》指出，“对重点部门、单位要每年审计，其他审计对象1个周期内至少审计1次，对重点地区、部门、单位以及关键岗位的领导干部任期内至少审计1次，对重大政策措施、重大投资项目、重点专项资金和重大突发事件开展跟踪审计，坚持问题导向，对问题多、反映大的单位及领导干部要加大审计频次，实现有重点、有步骤、有深度、有成效的全覆盖。”可见，要对不同的审计对象，基于不同的审计目标、不同的审计方式，实现不同频次的审计。做好常态化“经济体检”工作，“治已病、防未病”，就要对容易生病的器官和部位经常检查，分清主次、区分层次。

因此，实现有深度、有重点、有步骤、有成效的审计全覆盖应做到以下四个方面：

第一要做到有深度，即要对每个项目进行深入审计并且审计透彻；

第二要做到有重点，即应做到紧紧围绕党委、政府的中心工作，全面地把握相关领域的整体情况，确定与审计相关的重点领域、重点问题；

第三要做到有步骤，即要统筹安排、有计划地推进，以保证实现每年审计一次重点对象，对于其他对象至少在五年之内审计一次；

第四要做到有成效，即在做到审计覆盖面广的同时，争取准确地反映情况、深入地探究症结、透彻地分析原因、切实地解决问题。

三、改革创新推动实现审计全覆盖

实现审计全覆盖，仍存在一些问题，如，审计机关现有审计力量发挥不充分，没有充分利用社会审计和内部审计资源，先进的审计技术方法有待进一步开发利用和普及，有些单位在不同时期被不同审计项目多次重复审计，也在一定程度上浪费了审计资源，等等，需要采取措施大力解决。

（一）充分发掘审计机关现有审计力量。

实现审计全覆盖，审计任务繁重和审计力量不足的矛盾将更加突出，但短期内，审计机关大量增加编制和人员的可能性不大，需要充分发掘审计机关现有审计力量。

一要加大审计力量整合力度。

强化全省审计机关“一盘棋”管理模式，打破市州地域、处室界限，根据审计项目需要和审计人员专业特长编排审计组，统一整合审计力量，灵活应用“上审下”“交叉审”、“混合编组”等组织方式，实行重大项目全省统一组织实施，避免重复审计，有效提升审计质量。

二要完善考核机制。

建立科学的干部队伍考核机制和评价体系，实行“考核到审计组、分解到个人、归集到处室”的考核机制，把主审或参与审计项目的数量及类型大小、查核问题的质量及成效、审计移送线索的层级及办理结果、审计专报撰写及批示情况等考核指标尽可能赋分量化考核到审计组，将指标得分分解到审计组成员，对不同层次、不同年龄段干部按照其群体特点分别设置考核指标及调整系数，将处室人员的平均考核得分直接作为处室考核得分，以此充分调动不同层次、不同年龄段审计人员的工作积极性、主动性、创造性。

三要提升审计培训实效。

要根据审计工作所需、审计人员所缺，有针对性地开展业务培训，加强审计取证、查处案件线索、审计报告及专报信息撰写等基本功和实用技巧的培训，通过交流研讨、撰写经验总结文章、考试测评等方式提升培训实效，提高审计人“能查、能说、能写”的能力。

（二）统筹优化审计方式。

一要建立全覆盖的审计对象数据库。

对所有审计对象实施分类管理和总体规划，及时掌握应覆盖、已覆盖情况及变化情况，判断审计间隔的合理性，为制定审计工作计划提供依据。

二要建立中长期审计项目规划。

制定5年审计项目总体规划和分领域审计项目滚动计划，统筹考虑审计力量、有关规定要求、审计对象特点、审计目标等因素，明确审计对象应有的审计频次，对中长期审计项目规划实行动态管理，做好年度审计计划与长远规划的衔接，保证项目规划按年度有序执行、前后衔接。同时做好审计项目在年度间、上下级审计机关之间的前后上下有机衔接、同频共振，避免上下级审计机关之间交叉重复审计。

三要完善审计监督方式。

将“点对点的离散式审计”监督方式改为既可以点对点地审计，也可以针对一类审计对象进行由点到面、举一反三的“点面结合式审计”监督，实现审计一个单位、规范一个行业。

四要灵活采用“1拖N”的审计组织方式。

将部门预算执行审计、经济责任审计、政策落实情况综合审计和专项资金审计、专项政策落实情况审计相结合，有效地提高审计效率。

（三）创新审计技术方法。

审计机关要与时俱进，不断革新原有审计技术方法。

一是对现有审计经验及方法进行集成创新。

应组织编写各类审计操作指南、操作规程，将审计常见问题、审计思路、审计方法、审计经验详细梳理总结出来，并针对被审计对象的发展变化情况和新的违法违规手法，及时探索、总结、更新审计方法和经验，形成一套代代传承、不断更新的审计经验体系，供全体审计人员参阅使用。

二是构建大数据审计平台。

审计机关应把相关部门单位行业的数据关联起来，利用多元的审计视角，拓展数据运用的广度和深度，充分运用“总体分析、系统研究、发现疑点、分散核实、精确定位”的数字化审计方式。

三是建立联网审计模式。

借助网络、通信技术对被审计单位的数据系统进行关联和访问，利用大数据处理与分析手段，对被审计单位的数据进行集中分析、验证核查，实施对重点数据的动态监控，对涉及经济安全的重点领域和重点资金实行时时监测，切实实现审计关口前移，逐步减少现场审计的比例，充分提高审计效率。

（四）发挥内部审计作用。

内部审计是审计监督体系的重要组成部分，要统筹整合内部审计资源，充分发挥内部审计作用，有效形成监督合力。

一要统筹审计项目计划。

审计机关与内审机构在充分沟通被审计单位行业环境、组织运作流程、经营状况、财务内控执行、存在问题及整改情况等的基础上，分别制定审计机关审计项目计划、内部审计工作计划，协商确定各自年度审计内容和重点，建立审计计划和审计重点协同机制。审计机关统筹部署审计项目和审计组织方式，与内部审计分层次分阶段开展同步审计或联合审计，如政策落实审计、企业资产负债损益审计方面，可由审计机关主要负责被审计单位总部、主管部门和重要二级单位，内部审计负责三级及以下单位，分工协作，内外联合；预算执行审计方面，可由审计机关统一组织、指导，被审计单位自行实施，对所有未纳入审计机关重点审计范围的预算单位开展预算执行情况内部审计。

二要统筹整合内部审计力量。

审计机关开展政策跟踪审计、经济责任审计、财政财务收支审计和企业资产负债损益审计时，可抽调内审人员共同成立审计组，一方面加强审计组力量，发挥内审人员熟悉被审计单位及行业的专业优势，一方面以审代训帮助内审人员提高审计业务水平。也可分层授权委托内部审计机构承担部分审计任务，实施平行审计、交叉审计或延伸审计，有效利用内部审计力量，减少重复审计、消除监督盲区，形成互补合力。

三要加强内审成果运用。

审计机关根据内部审计资料备案分析机制，综合分析内部审计发现的问题及整改成果等，定期向内部审计机构反馈内审结果运用情况及完善建议，内部审计机构针对反馈建议也要及时向审计机关提交有关情况报告，形成成果运用的“闭环”。内部审计机构要督促所在单位积极整改审计机关发现的问题，同时举一反三，监督检查系统内其他单位，防止屡审屡犯问题发生，实现监督效能最大化。

（五）利用社会审计力量。

通过政府购买社会审计服务、借助专家团队、高校力量等方式，聘请社会力量参与专业技术性较强的固定资产投资、资源环境、绩效评价等审计工作。对涉及民生领域的审计项目，可借助媒体等渠道，通过公告等形式获取线索；对体制机制方面的问题，可借助专业研究机构的研究成果，间接地增强审计力量。也可将档案资料整理装订等基础性、重复性、可量化、标准清晰的基础业务工作，通过购买服务的方式完成，使审计人员有更多时间从事知识和经验密集型的审计工作，提高审计人员职业活动的价值含量。