国有企业主要领导人员经济责任审计综合评价研究
中办、国办印发的《党政主要领导干部和国有企事业单位主要领导人员经济责任审计规 定》（以下简 称《规 定》），为开展党政主要领导干部和国有企业事业单位主要领导人员经济责任审计提供了重要遵循。
《规定》中，关于国有企业主要领导人员经济责任审计评价什么、由谁评价、如何表述评价结论等内容还值得进一步研究。本文基于一些地方审计机关的实践探索，首先提出以经济决策的产生及其结果作为综合评价的基础 ；其次，从单一评价主体向多元评价主体融合的角度对联席会议成员单位履职特点进行了分析 ；最后，建议由审计机关进行综合评价，在此基础上，联席会议成员单位根据所掌握情况以票决或者函询的形式共同形成评价结论。
国有企业贯彻执行党中央、国务院经济方针政 策，执行企业发展战略规划、内部 控制制度、财务管理和境外资产管理制度等，都与本企业的领导班子特别是主要领导人员的决策密切相关，经济责任审计评价首先围绕经济决策的制定与执行开展，并确定审计的重点和方向，不仅要肯定该项经济决策所付出的努力及取得的业绩，还要指出该项经济决 策所存在的问题。决策制定是履行经济责任的初始环节，通过决策事项确定经济责任审计的方向和重点，同时决策制定也是审计的重点和需要评价的内容。在进行经济责任评价时，不仅要指出履行经济责任取得的业绩与问题，更要指出决策是如何制定的，还要通过审计评价决策机制的科学性、决策程序的民主性、决策事项的合法合规性。同时，也可以了解和参考领导人员的个性特征或履职特点，作为其作出经济决策的说明和印证。审计决策制度，评价决 策机制的科学性。一是“有没有决策制度”，通过查看国有企 业有关规章制度，审计国有企业领导人员任职期间是否建立“三重一大”等决策制度，评价决策制度的建立情况 。二是“是不是执行决策制度”，通过查看会议记录等资料，审计经济决策是否结合实际情况，按照相关制度对党中央重大经济方针政策等事项进行细化，评价决策制度的执行情况 。三是“该决策的是不是都决 策了”，通过座谈、查阅材料等形式，审计经济决策是否涵盖重要项目工程、重要人事任免、大额资金使用等必须经过集体决策的事项，以此评价决策制度覆盖的全面性。审计决策程序，评价决策过程的民主性。一方面对经济决策的前期酝酿和动议情况进行审计，各项决策是否进行了充分的论证和调研，评价决策准备阶段的科学性 ；另一方面对经济决策的过程进行审计，各项经济决策是否按照约定 人 数和表决 方 式 开展，是 否存 在以通报替代集体决策、会议记录不完整及缺少决策环节的情况，是否对反对意见进行了回复和解释，以此评价决策实施阶段的民主性。审计决策内容，评价决策事项的合法合规性。一是从决策内容合法合规的角度，审计经济决策内容是否遵守法律法规以及单位规章制度，是否符合党中央重大经济方针政策，是否符合国家产业政策、规划发展方向，评价决策内容的合法合规性 ；二是从决策内容的可实施性角度，调阅重大工程项目、大额资金使用等事项的实施方案、管理资料等，审计是否符合企业发展的需要，是否能够落地实施，是否制定相应的工作方案、明确工作任务的分工和时间安排，以此评价为推动落实经济责任所制定实施的计划是否具体和可执行。决策执行产生的结果是履行经济责任的最终环 节。根 据党中央的最 新要求 和 改革发 展方向，结合《规 定》，从国有企 业审计的实践出发，国有企业领导人员履行经济责任的主要内容概括为以下七个方面 ：一是审计国家重大政策措施贯彻落实是否到位 ；是否存在改革试点工作推进缓 慢、未按期完成相关改革任务等问题，评价履行经济责任过程中落实党中央重大决策部署情况。二是审计国有企业发展战略规划是否符合国家中长期发展规划、专项发展规划、产业发展政策等 ；是否与企业自身发展定位相符合相适应 ；是否在企业发展战略规划的实施 过程中进行检查督促 ；是否根据形势变化在企业发展战略规划的实施过程中及时进行调整，评价履行经济责任过程中落实企业发展战略规划情况。三是审计是否存在重大项目决策不当，造成资产损失浪费的问题 ；是否存在重大事项党组织决策前置程序不完善产生问题等，评价履行经济责任过程中落实重大经济决策情况。四是审计是否存在治理结构不健全 ；是否存在重大风险隐患防控不到位等问题，评价履行经济责任过程中法人治理结构和内部控制管理情况。五是审计是 否存在企业经营业绩不实，财务 管 理不规范 ；是否存在“走出去”战略、“一带一路”建设落实不到位、境外投资决策不当、缺乏有效协同机制以及环境保护政策执行不严等问题，评价履行经济责任过程中财务收支和境外资产管理情况。六是审计是否存在违反中央八项规定及实施细则精神、党风廉政纪律、个人廉洁从政等，评价履行经济责任过程中领导人员廉洁从业情况。七是关注国有企业以往审计发现问题的整改情况，评价履行经济责任过程中审计整改情况。在目前国有企业经济责任审计评价中，主要由审计机关根据审计内容作出评价，联席会议其他成员单位并不直接参与经济责任审计评价。在实际工作中，每个成员单位在国有企业的监督与管理中均承担了一定的职能，对国有企业领导人员履行经济责任都掌握不同的情况，在进行经济责任审计评价时，可以根据各自掌握的情况共同参与，实现评价主体从单一评价主体向多元评价主体的过渡，进而增加评价结论的全面性和客观性。（一）从评价目标上看，联席会议成员单位关注的重点有所不同联席会议成员单位在国有企业监督与管理中承担的职责不同，所追求的评价目标、关注的评价重点也有所不同。比如，组织部门作为领导干部培育、选拔、管理、使用的部门，重点关注国有企业领导人员的政治表现、能力素质、工作业绩、廉洁从 业和履 行“一岗双 责”等情况，基本上覆盖领导人员管理的各个环节；国有资产监督管理部门作为履行国有企业出资人职责的部门，维护的是所有者权益，重点关注国有企业领导人员是否促进实现保值增值、高质量发展。不同单位评价目标的区别使得所采用的评价方法和评价体系也有所区别，以中央 企业为例，《中央企业领导人员管理规定》主要从综合、业绩、党建三个维度构建国有企业领导人员考核评价体系，由内部民主测评、外部管理部门评价等共同形成评价结论 ；《中央企业负责人经营业绩考核办法》则根据不同功能和类别的企业进行分类考核，根据年度净利润、经济增加值等指标作为基准值进行比较，并经过行业对标进行考核，考核结论分为四个级别，以此对中央企业负责人的经营业绩作出评价。（二）从评价内容上看，联席会议成员单位关注的内容都会涉及经济责任的履行，可以相互补充、相互印证国有企业作为经济主体，在联席会议成员单位的监督和管理中都会关注经济责任的履行。比如，干部管理过程中需要考核领导人员的经营业绩，作为评价领导人员能力的重要指标。从《中央企业负责人经营业绩考核办法》来看，对年度净利润、经济增加值等财务数据设置基准值，考核组以中央企业的数据进行比较和对标，形成经营业绩的评价结果。从 《规定》来看，财务收支也是经济责任审计的重要内容之一，但是审计机关关注的是财务收支的真实性、合法性和效益性。因此，对于经营业绩来说，国有资产管理部门和审计机关的评价结论可以相互补充，使经营业绩的数据更加客观和真实。另外，对于廉洁从业来说，国有资产管 理监督部门通过监督检查、年度考核等形式评价领导人员廉洁从业情况。审计机关则从经济事项的决策入手，通过审计决策制度、程序、内容以及所产生的经济后果的角度出发，评价廉洁从业。因此，在廉洁从业方面，不同部门的评价结论可以相互印证，使廉洁从业的评价结论更加全面。（三）从评价形式上看，联席会议成员单位可以采取票决、函询等形式共同参与评价通过对联席会议成员单位评价目标和评价内容的对比不难发现，虽然不同单位的评价目标、评价重点、评价方法有所不同，但评价内容都会涉及经济责任的履行，并且可以从不同角度对同一经济责任进行分析，相互补充、相互印证，因此评价主体的多元化将有利于更加全面、客观地评价国有企业领导人员。在进行经济责任审计评价时，由审计机关根据审计内容作出综合评价，一方面审计机关主导和完成了经济责任审计，另一方面审计机关作出的评价可以作为其他成员单位评价的参考。联席会议其他成员单位以审计机关的评价为依据，并结合各自掌握的主要领导人员的情况，通过票决、函询等形式共同参与到评价过程中，最后形成更具客观性、全面性的评价结论。形成评价结论是经济责任审计的最后环节，在参 考前述评 价基 础 和 评 价主体 的 基 础上，笔者建议由审计机关根据审计内容，确定国有企业领导人员的评价等次，之后将评价等次、评价基础、审计内容一并提供给联席会议成员单位，使之共同参与到评价过程中形成最终的评价结论。确定经济责任审计综合评价等次。首先，确定重大事项的标准，比如，以该事项的金额、对企业经营发展的影响、产生的社会影响等作为标准，并以此标准进行筛选。其次，对审计过程中核实的业绩和发现的问题进行筛选。再次，对筛选后的重大业绩与问题，在遵循“三个区分开来”的前提下区分决策是否正确，如果决策程序正确，对重大业绩需要进行肯定，对负面的重大问题，评价在具体执行过程中领导人员所承担的责任 ；如果决策程序有问题，对重大业绩要实事求是地进行分析，评价领导人员在决策时是否承担责任，对负面的重大问题，评价领导人员所承担的责任，并深入调查是否存在违法违纪问题线索。最后，根据所有重大业绩与问题中领导人员在决策制定和执行过程中所承担的责任作为评价基础，并结合谈话、查阅资料等掌握的情况确定评价等次，以“优、良、一般、差”作为评价等次，确定国有企业领导人员经济责任审计综合评价等次。形成简要的综合评价结论报告。目前国有企业领导人员经济责任审计报告的内容主要包括 ：审计的法律依据、审计对象范围、审计查阅资料范围、基本情况、审计结果、审计建议、附件（含审计发现的其他问题、审计发现问题汇 总表）。从 严谨和专业的角度考虑，审计机关严格履行程序，严格依法依规，严格在职权范围内开展工作，但这也使得审计报告篇幅过长，影响了报告的可读性和可理解性。因此，在现有“两个报告”（审计 结果 报告和审计工作报告）基础上形成简要的综合评价结论报告，主要包括三个方面的内容 ：一是国有企业领导人员的个性特征或履职特点，该内容可以为领导人员所做出经济决策提供说明和印证，还能够更好地突出定性评价，可以利用谈话、查阅资料等掌握的情况对领导人员的个性特征和履职特点进行描述 ；二是国有企业领导人员履行经济责任的主要业绩和问题，列举履行经济责任过程中取得的重大业绩和问题 ；三是国有企业领导人员履行经济责任的综合评价等次。采用票决的形式确定综合评价结果。联席会议成员单位可以通过定期召开会议，共同研究讨论经济责任审计评价结果，由审计机关介绍审计结果，其他成员单位介绍所掌握的领导人员具体情况、年度考核、考评等结果，在综合各个单位了解情况的基础上，共同投票确定一个结论性的评价等次。对联席会议成员单位可以根据监督职责、掌握范围等确定不同的票数或者权重，最后得到综合评价等次，形成最终的综合评价结论。采用函询的形式确定综合评价结果。除了现场的票决形式外，联席会议成员单位也可以通过非现场的形式参与综合评价。比如，采用函询的形式参与综合评价过程。对各个成员单位来说，与现场确定结果相比，非现场的形式评价周期更长，对所掌 握情况的利用更 加 全面，研究和讨论也更有深度，所确定的评价等次也可以更加准确。采用函询的形式，首先需要审计机关将其确定的综合评价等次、评价基础和审计内容一并提供，之后由联席会议其他成员单位分别根据掌握情况确定综 合评价等次，在参照前述确定权 重的基础上，通过对回函进行汇总计算，确定国有企业领导人员经济责任审计评价的等次，形成最终的综合评价结论。(作者单位系审计署审计科研所)
尤半山
03-12
【经济责任审计】
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