适用政务处分有关问题探析

实践中，对于相关主体能否给予政务处分、如何给予政务处分、政务处分是否恰当、政务处分如何与处分贯通适用、政务处分具体如何执行等问题值得思考。笔者结合实践，从政务处分主体的适格性、匹配的恰当性、贯通适用的协同性、执行的惩戒性等四个方面进行探析，以供参考。

精准适用政务处分，首先需准确界定政务处分功能定位。《公职人员政务处分法》作为《监察法》的重要配套法律，为监察机关依法作出政务处分提供了法律依据。《公职人员政务处分法》第二条规定：“本法第二章、第三章适用于公职人员任免机关、单位对违法的公职人员给予处分。处分的程序、申诉等适用其他法律、行政法规、国务院部门规章和国家有关规定。”本条规定确立了监察机关的政务处分与公职人员任免机关、单位给予的处分双轨并行的制度。政务处分与任免机关、单位给予的处分体现的功能价值不同，政务处分体现的是监察机关的监督责任，而处分则主要体现的是任免机关、单位的主体责任，这就实现了监察机关和任免机关、单位在各自制度框架范围内发挥监督作用，进一步助推主体责任和监督责任形成合力。

政务处分主体的适格性。能否给予政务处分取决于政务处分的主体是否适格，笔者认为，政务处分主体是否适格主要考量两个方面：一是政务处分对象须适格。政务处分对象是否适格，首先需厘清政务处分对象与监察对象的关系。《监察法》规定的监察对象为行使公权力的公职人员和有关人员，而政务处分对象仅为违法行使公权力的公职人员，不包括其他有关人员，即政务处分对象须严格限制为违法行使公权力的公职人员。二是作出政务处分决定的主体须适格。监察机关履行监督、调查、处置三项职责，履行处置职责之一就是作出政务处分决定，即政务处分权属于监察权的一部分。政务处分只能是监察机关依照《公职人员政务处分法》有关规定作出，不具备监察权的机关和单位，无权作出政务处分决定。此外，有监察权的机关对监察对象中的其他有关人员也不宜直接作出政务处分决定，如对于法院的聘用书记员，公安机关的协警等。为压实任免机关、单位的主体责任，根据《公职人员政务处分法》第三条规定，监察机关可以向任免机关、单位提出监察建议，或者移交任免机关、单位依照有关规定作出处分。

政务处分匹配的恰当性。新修订的《中国共产党纪律处分条例》第二十八条规定，“对违法犯罪的党员，应当按照规定给予党纪处分，做到适用纪律和适用法律有机融合，党纪政务等处分相匹配”。公职人员系中共党员的，只有在同时构成违纪违法，且需要追究其党纪和法律责任的情况下，才会出现党纪政务处分匹配适用的问题。实践中，一般按照“轻轻重重原则”予以把握，即党纪轻处分对应政务轻处分，党纪重处分对应政务重处分。如给予党内警告、党内严重警告等党纪轻处分可以匹配适用政务轻处分，给予撤销党内职务、留党察看、开除党籍等党纪重处分都需要匹配相应的政务重处分。此外，党纪轻处分不必然匹配政务轻处分，是否同时给予政务轻处分应考量违纪行为是否与职权或者职务行为相关。

政务处分贯通适用的协同性。政务处分与任免机关、单位给予的处分并存，既强调了公职人员任免机关、单位的主体责任和监察机关的监督责任，也注重在立法上的衔接。《事业单位工作人员处分规定》《国有企业管理人员处分条例》在立法上均参照《公职人员政务处分法》有关规定修改完善，进一步增强了法律法规适用的衔接性。对于党纪政务处分以及处分、组织处理，实践中，可以从以下几个方面做好贯通适用。一是做好政务处分与党纪处分的衔接。对公职人员的同一违纪违法行为，有时需同时作出党纪政务处分，如对于给予党纪重处分的，一般情况下匹配相应的政务重处分。二是做好政务处分与处分的贯通适用。《公职人员政务处分法》第十六条规定：“对公职人员的同一违法行为，监察机关和公职人员任免机关、单位不得重复给予政务处分和处分。”对于监察机关有权作出政务处分决定的，一方面，监察机关可以直接作出或者征求有关单位意见后作出，并及时送公职人员管理权限单位予以执行。另一方面，为了压实任免机关、单位主体责任，或者从提高处分执行效率和效果角度考量，也可以交由任免机关、单位作出处分。对于监察机关无权直接给予政务处分的监察对象，要及时移交有管理权限单位作出处分，防止出现责任追究落空的情况。三是做好政务处分与组织处理的衔接。《公职人员政务处分法》第十七条规定：“公职人员有违法行为，有关机关依照规定给予组织处理的，监察机关可以同时给予政务处分。”组织处理是党组织按照干部管理权限，对涉嫌违犯党纪的党员干部，进行必要的岗位、职务调整的组织措施。组织处理体现的党组织管理党员干部的主体责任，对公职人员的违纪违法行为，监察机关不可以直接作出组织处理措施。监察机关认为需给予公职人员组织处理的，实践中可以在形成政务处分决定前与公职人员所在的任免机关、单位充分沟通，并向其提出组织处理建议。

政务处分执行的惩戒性。前文已阐述，对于属于监察对象的公职人员，监察机关可以依法直接作出政务处分。对于监察机关可以直接作出政务处分的，因有的公职人员身份特殊且所在单位人事管理体制与一般公务员差异较大，且专业性较强，监察机关在研提政务处分具体意见时需做好与任免机关、单位的充分沟通，确保政务处分决定严谨、准确，同时体现实质上的惩戒性。实践中，主要包括对单独职务序列人员、国有企业管理人员等身份特殊的公职人员作出政务处分决定。如，对国有企业管理人员给予政务撤职处分，按照规定降低职务或者岗位等级，同时降低薪酬待遇。鉴于国有企业的管理体系不尽相同，对“职务、岗位等级”有不同表述，实际执行中应当把握“职务、岗位等级”的关键是职务层次，并与相关企业实际相结合，研提处分意见。相关国有企业不得以本单位无“职务、岗位等级”等称谓为由，变相不执行政务处分决定。此外，对于部分国有企业管理人员实行限薪的情况，需严格执行《公职人员政务处分法》第二十一条关于“被撤职的，降低职务或者岗位等级，同时降低薪酬待遇”的规定，避免出现国有企业管理人员受到政务撤职处分后薪酬待遇未降低的情况，切实保证政务处分的惩戒效果。