政府采购项目可以收取哪些保证金？

问题：采购项目，需要收取履约保证金或预留质量保证金，是当年在预算执行时把整个款项全部支付完，再由收款方交回质保金；还是扣留3%的质量保证金？可以收取哪些保证金？

回复：

一、投标保证金、履约保证金、工程质量保证金的区别？

（一）投标保证金

1、《中华人民共和国政府采购法实施条例》（自2015年3月1日起施行）第三十三条规定：“招标文件要求投标人提交投标保证金的，投标保证金不得超过采购项目预算金额的2%。投标保证金应当以支票、汇票、本票或者金融机构、担保机构出具的保函等非现金形式提交。投标人未按照招标文件要求提交投标保证金的，投标无效。……”

2、《中华人民共和国招标投标法实施条例》（2019年3月2日第三次修订）第二十六条“招标人在招标文件中要求投标人提交投标保证金的，投标保证金不得超过招标项目估算价的2%。投标保证金有效期应当与投标有效期一致。……”

（二）履约保证金

1、《中华人民共和国政府采购法实施条例》（自2015年3月1日起施行）第四十八条　采购文件要求中标或者成交供应商提交履约保证金的，供应商应当以支票、汇票、本票或者金融机构、担保机构出具的保函等非现金形式提交。履约保证金的数额不得超过政府采购合同金额的10%。

2、《中华人民共和国招标投标法实施条例》（2019年3月2日第三次修订）第五十八条“招标文件要求中标人提交履约保证金的，中标人应当按照招标文件的要求提交。履约保证金不得超过中标合同金额的10%。”

（三）建设工程质量保证金

《关于印发建设工程质量保证金管理办法的通知》（建质[2017]138号）第二条 本办法所称建设工程质量保证金（以下简称保证金）是指发包人与承包人在建设工程承包合同中约定，从应付的工程款中预留，用以保证承包人在缺陷责任期内对建设工程出现的缺陷进行维修的资金。

缺陷是指建设工程质量不符合工程建设强制性标准、设计文件，以及承包合同的约定。

缺陷责任期一般为1年，最长不超过2年，由发、承包双方在合同中约定。

第四条 缺陷责任期内，实行国库集中支付的政府投资项目，保证金的管理应按国库集中支付的有关规定执行。其他政府投资项目，保证金可以预留在财政部门或发包方。缺陷责任期内，如发包方被撤销，保证金随交付使用资产一并移交使用单位管理，由使用单位代行发包人职责。

社会投资项目采用预留保证金方式的，发、承包双方可以约定将保证金交由第三方金融机构托管。

第五条 推行银行保函制度，承包人可以银行保函替代预留保证金。

第六条 在工程项目竣工前，已经缴纳履约保证金的，发包人不得同时预留工程质量保证金。

采用工程质量保证担保、工程质量保险等其他保证方式的，发包人不得再预留保证金。

第七条 发包人应按照合同约定方式预留保证金，保证金总预留比例不得高于工程价款结算总额的3%。合同约定由承包人以银行保函替代预留保证金的，保函金额不得高于工程价款结算总额的3%。

二、中标人可以不提交履约保证金吗？

（一）法律法规赋予了采购人向供应商收取履约保证金的权利

根据《中华人民共和国招标投标法》（2017年12月修订）第四十六条“……招标文件要求中标人提交履约保证金的，中标人应当提交”和《中华人民共和国政府采购法实施条例》（自2015年3月1日起施行）第四十八条的规定，采购文件要求中标或者成交供应商提交履约保证金的，采购人应当以非现金形式提交。履约保证金的数额不得超过政府采购合同金额的10%。

在政府采购中，能否要求中标供应商提交履约保证金，一直是个有争议的问题。但政府采购实践经验告诉我们，供应商违约的情况屡见不鲜。尽管实践中，几乎没有采购人主动追究供应商违约责任的情况，但政府采购合同的违约，往往产生十分严重的后果。因此，《政府采购法实施条例》第四十八条与《招标投标法实施条例》第四十条，赋予了采购人向供应商收取履约保证金的权利。

（二）履约保证金何时退还？

1、《财政部关于促进政府采购公平竞争优化营商环境的通知》（财库〔2019〕38号）第三条规定：“加强政府采购执行管理”之第三款“规范保证金收取和退还。……收取履约保证金的，应当在采购合同中约定履约保证金退还的方式、时间、条件和不予退还的情形，明确逾期退还履约保证金的违约责任。采购人、采购代理机构不得收取没有法律法规依据的保证金。”
2、根据《财政部关于进一步加强政府采购需求和履约验收管理的指导意见》（财库〔2016〕205号）第三条“三、严格规范开展履约验收(八)严格按照采购合同开展履约验收。……验收结果应当与采购合同约定的资金支付及履约保证金返还条件挂钩。……”的规定，验收结果应当与政府采购合同约定的履约保证金返还条件挂钩；验收合格的项目，采购人应当根据约定及时向供应商退还履约保证金。

三、收到履约保证金，可以同时预留质量保证金吗？

1、根据《招标投标法实施条例》和《政府采购法实施条例》，只规定明确可以收取的保证金为投标保证金和履约保证金。对于质量保证金是不能收取。采购人可以在合同中约定保修条款，出现了质量问题由供应商承担保修责任，或者赔偿相应损失，以保障采购人的合法权利。

2、可以预留建设工程质量保证金，但不得同时收取履约保证金

对于货物和服务采购，没有质量保证金一说；对于工程可以预留质量保证金。但根据《关于印发建设工程质量保证金管理办法的通知》（建质[2017]138号）第六条的规定，收取履约保证金的，发包人不得再在应付工程款中预留工程价款结算总额的3%（不超过）工程质量保证金。

四、采购人可以收取哪些保证金？

《国务院办公厅关于清理规范工程建设领域保证金的通知》（国办发〔2016〕49号）文件第一条规定：“全面清理各类保证金。对建筑业企业在工程建设中需缴纳的保证金，除依法依规设立的投标保证金、履约保证金、工程质量保证金、农民工工资保证金外，其他保证金一律取消。对取消的保证金，自本通知印发之日起，一律停止收取。”