学校超标收取学费是否是行政事业性收费

2021年6月7日，A市市场监督管理局收到举报反映该市某高等专科学校乱收费。经查，当事人系事业单位，2021学期，当事人对文、史、哲、理类专业学生以5500元的标准收取学费。按《关于进一步完善大中专教育收费管理有关事项的通知》（湘发改价费规〔2021〕646号）文件规定，文、史、哲、理类收费标准应为3200元。

第一种观点认为，公办教育收费纳入政府定价管理，属于各省《定价目录》规定的“公办学历教育（高等教育、中等职业技术教育、中小学教育）收费标准”定价内容。当事人超标准收取学费这一违法行为，违反了《价格法》第十二条：“经营者进行价格活动，应当遵守法律、法规，执行依法制定的政府指导价、政府定价和法定的价格干预措施、紧急措施”的规定。可适用《价格法》第三十九条“经营者不执行政府指导价、政府定价以及法定的价格干预措施、紧急措施的，责令改正，没收违法所得，可以并处违法所得五倍以下的罚款；没有违法所得的，可以处以罚款；情节严重的，责令停业整顿”的规定进行处罚。

第二种观点认为，学费属行政事业性收费，应当按照各省的行政事业性收费相关条例进行处罚。例如：在湖南省，当事人超标准收取学费这一违法行为，可适用《湖南省行政事业性收费管理条例》第二十六条第一项“违反本条例规定，有下列行为之一的，由发展和改革、财政、市场监督行政管理部门按照各自职责，责令停止违法行为，限期将违法所得清退原交费者，无法退还的予以没收；对收费单位处以违法所得金额一倍以下的罚款，对直接责任人和主管负责人处以一千元以下的罚款；上级主管部门对直接责任人可以给予行政处分：（一）自立收费项目或者不按照发展和改革、财政行政管理部门文件规定的标准和范围收费的”的规定进行处罚。又如：在广东省，当事人超标准收取学费这一违法行为，可适用《广东省行政事业性收费管理条例》第二十条第二项“收费单位有下列行为之一的，由县级以上人民政府市场监督管理部门责令限期改正，将违法所得退还原交费者，无法退还的，将违法所得上缴国库；对直接负责的主管人员和其他直接责任人员依法予以处分：（二）违反规定擅自改变行政事业性收费的范围、单位、标准、对象和期限”的规定进行处罚。

那么，学费属于行政事业性收费，超标准收取学费这一违法行为，究竟应该适用哪个法条呢？

一、学费的性质和标准

一是学费属于行政事业性收费。行政事业性收费的定义在《行政事业性收费标准管理办法》第三条“本办法所称行政事业性收费（以下简称“收费”），是指国家机关、事业单位、代行政府职能的社会团体及其他组织根据法律法规等有关规定，依照国务院规定程序批准，在实施社会公共管理，以及在向公民、法人和其他组织提供特定公共服务过程中，向特定对象收取的费用。”已作了明确规定。《教育部等七部门关于2006年治理教育乱收费工作的实施意见》（教监[2006]6号）第二条第六项“财政部、国家发展改革委、教育部将在全面清理各级各类学校收费项目的基础上，进一步明确国家教育收费政策，教育收费项目属于全国性行政事业收费项目”和第三条第五项“教育收费要严格执行“收支两条线”管理规定，即公办学校学费、住宿费等行政事业性收费收入要按规定全额缴入同级国库或财政专户，纳入部门预算编制范围；”已明确规定“学费”属“行政事业性收费”，并纳入行政事业收费项目管理。

二是高校学费标准按属地化原则管理。《教育部 国家发展改革委 财政部关于进一步规范高校教育收费管理若干问题的通知》（教财[2006]2号）第一条“加强对高校行政事业性收费的管理，高校行政事业性收费包括学费、住宿费和考试费三类。”“高校学费标准按属地化原则管理。国家现行高校收费政策有规定的，执行现行规定；没有规定的，由省级教育行政部门综合考虑实际成本、当地经济发展水平和居民经济承受能力等因素提出意见，报同级价格、财政部门审核，并经省级人民政府批准后执行。”例如：《2021年湖南省行政事业性收费目录清单》第二条“教育”第六项“高等学校学费、住宿费（含广播电视大学）”明确了高等学校学费、住宿费行政事业性收费项目名称。

二、行政事业性收费立法和适用

一是立法背景。1987年国务院发布的《价格管理条例》第三十六条“对行政性收费、事业性收费，物价部门应当根据国家的价格方针、政策进行管理和监督，并会同有关部门核定收费标准。”将行政事业性收费纳入价格管理范围。1993年10月9日中共中央办公厅、国务院办公厅（中办发〔1993〕18号）通知转发的财政部《关于治理乱收费的规定》“各级财政、计划（物价）部门要加强行政事业性收费、垄断行业经营服务性收费的监督管理。行政事业性收费项目和标准实行中央和省两级审批。”对“行政事业性收费项目和标准”审批明确予以规定。1998年5月1日起实施的《价格法》第四十七条第一款“国家行政机关的收费，应当依法进行，严格控制收钱项目，限定收费范围、标准。收费的具体管理措施由国务院另行制定。”只对国家行政机关收费即行政性收费作了原则规定。1999年4月19日国务院法制办《对<国家计委关于请明确国家行政机关收费管理执法主体问题的函>的复函》（国发函〔1999〕27号）“国家行政机关收费的情况比较复杂，乱收费的现象比较严重，目前正处在清理、整顿、改革阶段。按照价格法的规定，国务院应当制定国家行政机关收费管理的行政法规。在国务院有关收费管理的行政法规出台前，由价格主管部门和其他有关部门按照党中央、国务院有关收费管理的规范性文件的规定，查处国家行政机关乱收费行为。地方已经制定地方性法规的，可以依照地方性法规的规定执行。国务院有关国家行政机关收费管理的行政法规出台后，依照其规定执行。”确定了对行政事业性收费如何适用法律法规。

二是适用地方性法规查处行政事业性违法行为。目前国务院有关行政事业性收费管理的行政法规仍未出台，应当依照地方性法规的规定执行。《立法法》第八十二条“地方性法规可以就下列事项作出规定：（一）为执行法律、行政法规的规定，需要根据本行政区域的实际情况作具体规定的事项；除本法第十一条规定的事项外，其他事项国家尚未制定法律或者行政法规的，省、自治区、直辖市和设区的市、自治州根据本地方的具体情况和实际需要，可以先制定地方性法规。在国家制定的法律或者行政法规生效后，地方性法规同法律或者行政法规相抵触的规定无效，制定机关应当及时予以修改或者废止。”已对地方性法规立法明确授权。例如：《湖南省行政事业性收费管理条例》第二十六条对自立收费项目或者不按照发展和改革、财政行政管理部门文件规定的标准和范围收费的、扩大收费票据使用范围收费的、收费单位被撤销或者收费项目被取消后不终止收费的等违规收取行政事业性收费的行为作出了规定并设定了处罚种类和幅度。

三是不能适用《价格法》查处行政事业性违法行为。《价格法》第四十七条“国家行政机关的收费，应当依法进行，严格控制收费项目，限定收费范围、标准。收费的具体管理办法由国务院另行制定。”中国人大网释义：本条是对国家行政机关的收费以及本法调整对象的排除所作的规定“二、国家行政机关收费的具体管理办法由国务院另行规定。在本法中对国家行政机关的收费作出基本规定，意味着这种收费与价格是有密切联系的，虽然它不能等同于一般的价格，但是可以作为价格的一种特殊形式，由本法作出特定的规范。然而本法规定的调整范围，是商品价格和各类有偿服务的收费，国家行政机关的收费属于行政性收费，其性质与有偿服务收费不同，不适用本法有关一般价格行为的规定，再有目前行政性收费的情况比较复杂，问题也较多，也不宜由本法作出具体规定，所以，国家行政机关收费的具体管理办法由国务院另行规定比较妥当。”“由于上述这些价格从构成上，以及在形成和运行方面，都与一般的商品价格有所有不同，政府在对这些价格进行管理和调控时，所采用的方式和手段也不同于对一般商品价格的管理。因此，这些特殊价格宜由有关的法律、行政法规调整，不适用本法。”由此，不能适用《价格法》有关一般价格行为的规定查处行政事业性收费违法行为。

综上，笔者认为“学费”属行政事业性收费，不能适用《价格法》有关一般价格行为的规定查处行政事业性收费违法行为，应当按照各省的行政事业性收费相关条例进行处罚。