北京市人民政府关于深化预算管理制度改革的实施意见

北京市人民政府关于深化预算管理制度改革的实施意见

京政发〔2015〕27号

各区、县人民政府，市政府各委、办、局，各市属机构：

为深入贯彻落实《国务院关于深化预算管理制度改革的决定》(国发[2014]45号)精神，改进预算管理，实施全面规范、公开透明的预算制度，结合本市实际，现提出以下实施意见。

一、充分认识深化预算管理制度改革的重要性和紧迫性

建立与实现现代化相适应的现代财政制度，对于优化资源配置、维护市场统一、促进社会公平、实现国家长治久安具有重要意义。近年来，按照党中央、国务院决策部署，本市不断深化财政制度改革，取得显著成效，初步形成了与社会主义市场经济体制相适应的公共财政制度体系，作为公共财政制度基础的预算管理制度也不断完善，为促进经济社会持续健康发展发挥了重要作用。随着经济社会发展，现行预算管理制度也暴露出一些不符合公共财政制度和现代特大城市治理要求的问题，主要表现在：政府预算体系不够完善，预算管理和控制方式不够科学，跨年度预算平衡机制尚未建立，财政收支结构、投入方式有待优化，预算约束力和透明度不够，预算执行、绩效管理、债务管理和财经纪律等方面有待加强。

深入贯彻落实党的十八届三中、四中全会精神和国务院决策部署，深化预算管理制度改革，实施全面规范、公开透明的预算制度，是深化财税体制改革，建立现代公共财政制度的迫切需要；是完善社会主义市场经济体制，加快转变政府职能的必然要求；是落实首都城市战略定位，推进京津冀协同发展，构建“高精尖”经济结构，加快建设国际一流的和谐宜居之都的重要保障。

二、准确把握深化预算管理制度改革的总体方向

(一)指导思想

深入贯彻落实党的十八大和十八届三中、四中全会精神，深入学习贯彻习近平总书记系列重要讲话和对北京工作重要指示精神，按照全面深化财税体制改革的总体要求，准确把握首都城市战略定位，加快转变政府职能，坚持依法理财，完善管理制度，创新管理方式，提高管理绩效，用好增量资金，构建全面规范、公开透明的预算制度，进一步规范政府行为，防范财政风险，实现有效监督，提高资金效益，不断提高首都公共服务保障能力，为加快建设国际一流的和谐宜居之都提供有力支撑。

(二)基本原则

遵循现代治理理念。准确把握首都城市战略定位，充分运用法律和制度规范预算管理，着力构建规范的现代预算管理制度，切实增强财政服务调整疏解、科技创新、深化改革、优化结构、改善民生、稳定增长等重点工作的能力。

划清市场和政府的边界。凡属市场能发挥作用的，要充分依靠市场力量；凡属市场不能有效发挥作用的，政府包括公共财政等要主动补位。

着力推进预算公开透明。实施全面规范、公开透明的预算制度，将公开透明贯穿预算改革和管理全过程，充分发挥预算公开透明对政府部门的监督和约束作用，建设阳光政府、责任政府、服务政府。

协同推进重点领域改革。注重顶层设计，增强改革的系统性、整体性、协同性，合理把握改革的力度和节奏，确保改革顺利实施。

(三)主要目标

2015年，预算管理制度改革要取得积极成效；2016年底，基本完成预算管理制度改革各项重点工作，基本建立与首都经济社会发展水平相适应的预算管理制度体系，为提高区域间基本公共服务均等化发展水平、深化财税体制改革、加快转变政府职能提供有力保障。

三、全面推进深化预算管理制度改革的各项工作

(一)完善政府预算体系，建立健全公开透明的预算制度

1.完善政府预算体系。加强政府全口径预算管理，政府的收入和支出全部纳入预算管理。建立定位清晰、分工明确的政府预算体系，明确一般公共预算、政府性基金预算、国有资本经营预算、社会保险基金预算的功能定位和收支范围。加大政府性基金预算、国有资本经营预算与一般公共预算的统筹力度，建立将政府性基金预算中应统筹使用的资金列入一般公共预算的机制，加大国有资本经营预算资金调入一般公共预算的力度。根据首都经济社会发展实际和国有资本战略布局，健全覆盖全部国有企业、市与区县分级管理的国有资本经营预算和收益分享制度，落实国有资本收益权。逐步提高国有资本收益上缴公共财政比例，2020年提高到30%。加强社会保险基金预算管理，按照国务院相关政策，做好基金结余的保值增值工作，研究建立本市社会保险基金财政保障机制，防范基金支付风险，在精算平衡的基础上实现社会保险基金预算的可持续运行。

2.加强综合预算管理。提高部门预算的完整性，各部门要将收入和支出全部纳入部门预算，全面、准确反映本部门各项收入和支出情况。加强预算收支审核，强化对各部门财政拨款及事业收入、经营收入等资金的管理。

3.健全预算标准体系。推进预算分配标准化、科学化，使预算分配更加规范、透明。推进定员定额与实物费用定额相结合的基本支出定额标准体系，并根据政策调整、物价变动等因素，调整完善公用经费定额标准，及时修订教育、科研、文化、体育、福利机构等行业定额标准。在对项目支出进行合理分类的基础上，建立健全通用定额标准和专用定额标准相结合的项目支出定额标准体系，充分发挥支出标准在预算编制和管理中的基础支撑作用。严格机关运行经费管理，完善人员编制、资产管理与预算管理相结合的机制。健全行政事业单位资产配置标准，完善资产管理与预算管理相结合的机制。进一步完善政府收支分类体系，按经济分类编制部门预决算和政府预决算。

4.积极推进预决算公开。扩大部门预决算公开范围，除涉密信息外，市与区县所有使用财政资金的部门均应公开本部门预决算，所有财政资金安排的“三公”经费都要公开。细化预决算公开内容，除涉密信息外，政府预决算、部门预决算支出全部细化公开到功能分类的项级科目，各级财政部门按项目按地区公开专项转移支付预决算情况。逐步推进按经济分类公开政府预决算和部门预决算。推进财政政策、预算绩效、政府债务、政府采购情况及行政事业单位财务信息公开。积极主动做好涉及面广、社会关注度高的行政事业性收费公开工作。对预决算公开过程中社会关切的问题，要规范整改、完善制度。

(二)改进预算管理和控制方式，建立跨年度预算平衡机制

5.实行中期财政规划管理。财政部门会同各部门研究编制三年滚动财政规划，对未来三年重大财政收支情况进行分析预测，对规划期内一些重大改革、重要政策和重大项目，研究政策目标、运行机制和评价方法。中期财政规划要与国家及本市国民经济和社会发展规划纲要、宏观调控政策相衔接。强化三年滚动财政规划对年度预算的约束。以环保、水利投资运营、义务教育、卫生、社保就业等领域为切入点，推进部门编制三年滚动规划，加强项目库管理，健全项目预算审核机制和储备机制。提高财政预算的统筹能力，各部门规划中涉及财政政策和资金支持的，要与三年滚动财政规划相衔接。

6.改进年度预算控制方式。一般公共预算审核的重点由平衡状态、赤字规模向支出预算和政策拓展。强化支出预算约束，本市各级政府向本级人大报告支出预算的同时，要重点报告支出政策内容。预算执行中如需增加或减少预算总支出，必须报经本级人大常委会审查批准。收入预算从约束性转向预期性，根据经济形势和政策调整等因素科学预测。按规定程序批准后，一般公共预算为没有收益的公益性事业发展可编列赤字，通过举借一般债务予以弥补。加强政府性基金预算编制管理。政府性基金预算按照以收定支的原则，根据政府性基金项目的收入情况和实际支出需要编制。按规定程序批准后，政府性基金预算为有一定收益的公益性事业发展可举借专项债务。国有资本经营预算按照收支平衡的原则编制，不列赤字。社会保险基金预算按照统筹层次和社会保险项目分别编制，做到收支平衡。

7.建立跨年度预算平衡机制。根据首都经济社会发展实际和财政政策逆周期调节的需要，建立跨年度预算平衡机制，充分发挥财政的稳定器和逆周期调节器作用。一般公共预算执行中如出现超收，用于冲减赤字或补充预算稳定调节基金；如出现短收，通过调入预算稳定调节基金或其他预算资金、削减支出实现平衡。如采取上述措施后仍不能实现平衡，市政府报市人大或市人大常委会批准后增列赤字，并报财政部备案，在下一年度预算中予以弥补；各区县政府通过申请市政府临时救助实现平衡，并在下一年度预算中归还。政府性基金预算和国有资本经营预算如出现超收，结转下年安排；如出现短收，通过削减支出实现平衡。

(三)加强财政收入管理，规范税收优惠政策

8.加强税收征管。税收征管部门要依照法律法规及时足额组织税收收入，并建立与相关经济指标变化情况相衔接的考核体系。切实加强税收征管，做到依法征收、应收尽收。加强税收保障工作，建立健全涉税信息共享及税收执法协助工作机制。依托北京市宏观经济与社会发展基础数据库、北京财政综合数据中心，加强税收收入测算分析及信息互通共享。

9.加强非税收入管理。继续清理规范行政事业性收费和政府性基金，坚决取消不合法、不合理的收费基金项目。发挥非税收入的政策调控作用，加快建立健全国有资源、国有资产有偿使用制度和收益共享机制。加快推进非税收入立法工作，加强非税收入分类预算管理，扩大收缴改革范围，积极推进电子缴款，强化动态分析监控，加大政策宣传力度，完善征缴制度和监督体系，禁止通过违规调库、乱收费、乱罚款等手段虚增财政收入。

10.规范税收优惠政策。认真贯彻落实国家统一制定的税收政策，推进中关村国家自主创新示范区税收优惠政策试点工作。已经出台的优惠政策按规定期限执行，今后制定出台新的优惠政策按程序批准后执行。加强市与区县之间、行业主管部门之间的联动，做好税收优惠政策执行情况的分析评估工作。

(四)优化财政支出结构，盘活财政存量资金

11.优化财政支出结构。严格控制政府性楼堂馆所、财政供养人员及“三公”经费等一般性支出，努力降低行政运行成本，推进节约型政府建设。清理规范重点支出同财政收支增幅或生产总值挂钩事项。对农业、教育、科技、文化、卫生、社会保障等重点支出，根据推进改革的需要和确需保障的内容统筹安排，优先保障。结合税费制度改革，逐步取消一般公共预算中专款专用事项的规定。统一预算分配，逐步将所有预算资金纳入财政部门统一分配。进一步优化大额专项资金结构和使用方向，根据重点工作进展情况，研究效用不明显的大额专项资金的退出政策。

12.统筹保障重点工作。积极落实京津冀协同发展战略，研究建立促进产城融合发展的投融资机制及共建共享、财税利益分享机制，与河北省共同推动健全生态补偿机制。建立财政资金支持北京非首都功能疏解和产业结构优化升级的引导政策，提升对高端制造业、文化创意产业、战略性新兴产业等“高精尖”产业以及全国科技创新中心建设的支撑作用。坚决治理“城市病”，加大对首都功能核心区、文保区、棚户区、城乡结合部等重点区域以及保障性住房、交通基础设施等重点项目的财政投入力度。推进公用事业市场化改革，转变供给和管理方式，处理好政府与市场、政府与社会的关系，更好地激发企业活力，实现资源有效配置，逐步建立责任清晰、价格合理、保障有力、运营高效的首都公用事业良性发展机制，保障大气治理、污水处理、环境整治、公共交通发展、道路建设养护等重点工作顺利实施。

13.完善转移支付制度。按照增一般、减专项、提绩效的原则，调整完善现行转移支付的方式与结构，增加一般性转移支付规模和比例，逐步将一般性转移支付占比提高到70%以上，并根据各项重点工作实际需要，建立健全一般性转移支付正常增长机制。中央或市级出台增支政策形成的区县财力缺口，原则上通过一般性转移支付调节。以推进支农转移支付资金改革试点工作为契机，加快清理、规范专项转移支付，对目标接近、资金投入方向类同、资金管理方式相近的专项转移支付予以整合。严格控制引导类、救济类、应急类专项转移支付，严格控制新增专项转移支付项目和资金规模，建立健全专项转移支付定期评估和退出机制。对竞争性领域的专项转移支付逐一进行甄别排查，根据排查结果分别予以取消、压缩或实行零增长；需保留的要改进分配方式，引入市场化运作模式。建立健全财政转移支付与构建“高精尖”经济结构、疏解北京非首都功能和推进人口调控挂钩的机制，支持各区县全面完成市委、市政府确定的重点工作任务。在基本公共服务领域先行启动市与区县事权和支出责任划分工作。认真清理现行配套政策，对属于市级承担支出责任的事项，一律不得要求区县安排配套资金。

14.创新资金投入方式。深入推进政府向社会力量购买服务工作，建立并完善政府购买服务指导性目录，逐步扩大政府购买服务的范围和规模，在交通运输、市政市容、环境保护、教育、医疗卫生、文化、体育和社会保障等公共服务领域，全面推广政府购买服务方式。政府购买服务所需资金坚持“以事定费”，按照现行预算管理办法列入购买主体部门预算，不单独设立专项资金；坚持“费随事转”，原有服务项目转为政府购买服务方式的，及时调整原有相关支出预算。建立政府购买服务与事业单位分类改革、事业单位机构编制管理的联动机制。运用竞争性方式配置财政专项资金，通过公开招投标等方式和集体决策机制，形成多中选好、好中选优的项目优选机制。推广政府和社会资本合作(PPP)模式，加快推进市政基础设施和公共服务领域市场化试点，重点在轨道交通、道路交通、综合交通枢纽、污水和垃圾处理、保障性安居工程、医疗和养老服务设施以及城市供水、供暖、供气等领域，优先选择价格调整机制相对灵活、市场化程度相对较高、投资规模相对较大、需求长期稳定的项目，鼓励社会资本通过特许经营等方式参与建设运营。研究建立有利于促进PPP模式发展的制度体系。充分发挥财政资金的引导和撬动作用，采用股权投资、基金、贴息、注入资本金等间接方式，引导社会资本以多种方式参与首都功能核心区、城乡结合部等地区的重点领域建设。建立股权投资基金统一管理平台，对公共财政以股权、基金等投入方式形成的权益类资产，加强监督管理。

15.盘活财政存量资金。建立健全盘活财政存量资金长效机制，对存量资金分门别类进行处理，加大对各区县盘活财政存量资金工作的考核问责力度，切实提高财政资金使用效益。建立健全结余资金定期清理机制，各区县、各部门、各单位要严格按照结余资金压缩目标，逐年清理压缩结余资金规模。一般公共预算结转结余资金和政府性基金预算结转资金，要按规定补充预算稳定调节基金。市级财力安排的市级部门未执行的零余额账户资金，要按规定统一收回国库。加大结转结余资金统筹使用力度，市级专项转移支付和部门预算结余资金统一收回后，统筹用于市委、市政府确定的重点项目。建立盘活财政存量资金与预算安排挂钩机制，优先安排使用结余资金，细化预算编制，提高年初预算到位率。对整体结余资金或项目结余资金超过压缩目标的市级部门，要相应减少下一年度预算安排。

(五)加强预算执行管理，提高财政支出绩效

16.加强预算执行管理。年度预算执行中除救灾等应急支出通过动支预备费解决外，一般不出台增加当年支出的政策，一些必须出台的政策，通过以后年度预算安排资金或者调整当年预算支出结构、动用结余资金等方式解决。及时批复部门预算，严格按照预算、用款计划、项目进度、有关合同和规定程序及时办理资金支付，涉及政府采购的应严格执行政府采购有关规定。进一步提高提前下达转移支付预计数的比例，市对区县专项转移支付提前下达的比例要达到75%以上，其中按因素法分配且金额相对固定的转移支付提前下达的比例要达到90%。加快转移支付预算正式下达进度，除据实结算等特殊项目外，市对区县一般性转移支付在市人大批准预算后30日内正式下达，专项转移支付在60日内正式下达。区县政府接到一般性转移支付或专项转移支付后，应在30日内正式下达到本级部门及下级政府。规范预算变更，各部门、各单位的预算支出应当严格按照批复的预算执行。不同预算科目、预算级次或者项目间的预算资金需要调剂使用的，按照财政部门的规定办理。

17.规范国库资金管理。加快推进国库集中支付改革，国库集中支付要覆盖至乡镇。健全预算执行动态监控平台，全面深化公务卡改革，将国库集中支付电子化改革扩大至各区县，提高国库资金支付运行效率。全面清理整顿财政专户，各级政府一律不得新设专项支出财政专户，除报经财政部审核并报国务院批准予以保留的专户外，其余专户在2年内逐步取消。规范权责发生制核算，严格权责发生制核算范围，控制核算规模。各级财政除国库集中支付年终结余外，一律不得按权责发生制列支。全面清理已经发生的财政借垫款，应当由预算安排支出的按规定列支，符合制度规定的临时性借垫款及时收回，不符合制度规定的借垫款限期收回。加强财政对外借款管理，各级财政严禁违规对非预算单位及未纳入年度预算的项目借款和垫付财政资金。各级政府要加强对本级国库的管理和监督，完善国库现金管理，合理控制国库资金余额。

18.健全预算绩效管理机制。全面推进预算绩效管理工作，2015年所有市级部门实现全过程绩效管理，逐步将绩效管理范围覆盖各级预算单位和所有财政资金。扩大事前评估范围，做好重大政策、项目事前评估工作。将重大民生政策落实情况、大额专项资金使用情况等作为绩效评价重点，并将评价结果作为安排下一年度预算和分配转移支付额度的重要依据。建立对各区县、各部门、各单位的绩效管理综合评价制度，将评价结果予以通报，对综合评价得分较低的进行约谈，督促其切实抓好整改。

19.建立权责发生制的政府综合财务报告制度。研究制定政府综合财务报告制度改革方案、制度规范和操作指南。扩大政府综合财务报告试编范围，将所有区县纳入试编范围。待条件成熟时，政府综合财务报告向本级人大或人大常委会报告。研究将政府综合财务报告主要指标作为考核区县政府绩效的依据，逐步建立政府综合财务报告公开机制。健全政府综合财务报告体系，在编制政府综合财务报告基础上，推进政府部门财务报告试编工作。

(六)规范政府债务管理，防范化解财政风险

20.建立规范的政府举债融资机制。政府债务只能通过政府及其部门采取政府债券方式举借，不得通过企事业单位等举借。剥离融资平台公司政府融资职能。

21.对政府债务实行规模控制和分类管理。政府债务实行限额管理，分为一般债务、专项债务两类，一般债务纳入一般公共预算管理，专项债务纳入政府性基金预算管理。

22.严格限定政府举债程序和资金用途。各区县政府在批准的限额内申请由市政府代为举借的债务，必须报区县人大或区县人大常委会批准。市政府在批准的限额内举借的市本级债务，必须报市人大或市人大常委会批准。政府举借的债务只能用于公益性资本支出和适度归还存量债务，不得用于经常性支出。

23.建立债务风险预警、化解和考核问责机制。评估各区县债务风险状况，进行风险预警。债务高风险区县要积极采取措施，逐步降低风险。各区县政府对其本级的政府债务负有偿还责任，市政府原则上实行不救助原则。把政府性债务作为一个硬指标纳入政绩考核，各级政府要切实担负起加强政府债务管理、防范化解财政金融风险的责任，政府主要负责人要作为第一责任人，认真抓好政策落实。

(七)规范理财行为，严肃财经纪律

24.严格规范理财行为。严格遵守预算法、税收征收管理法、会计法、政府采购法等财税法律法规，依法行使行政决策权和财政管理权。严格按照规范的程序和要求编报预决算，按规定的用途拨付和使用财政资金。合理调度国库资金，盘活财政存量资金，提高财政资金使用效益。利用信息化技术，不断完善财政资金管理方式和手段。

25.加强制度体系建设。以系统性、长期性、整体性为目标，进一步完善本市财政预算管理制度体系，健全部门预算、国库集中收付、政府采购、财政评审、绩效评价、财政监督等方面的制度建设，扎紧制度的篱笆，减少政府自由裁量权，构建决策有评估、事前有评审、事中有监督、事后有评价、评价结果有应用的全过程动态监管制度体系。

26.强化资金监督管理。健全覆盖所有政府性资金和财政运行全过程的监督机制，建立和完善政府决算审计制度，进一步加强审计监督。建立财政、审计、税务、监察等部门联动机制。继续做好违反财经纪律问题专项整治工作，探索对预算编制、执行和决算的日常监督，前移监督关口，注重监督结果运用，构建预算、决算与监督相互协调、相互制衡的工作机制。各部门、各单位要全面加强内部控制建设，通过流程再造和信息化手段，实现内部控制的程序化和常态化。主动增强政府理财工作的透明度，自觉接受人大工作监督、法律监督和政协民主监督以及社会各界的监督，让财政资金在阳光下运行。强化责任追究，对虚报、冒领、挪用、滞留财政资金等涉及违规违纪的行为，要按照预算法等法律法规的规定严肃处理。

四、切实做好深化预算管理制度改革的实施保障工作

各区县、各部门、各单位要以高度的责任感、使命感和改革创新精神，牢固树立大局意识，切实履行职责，加强协调配合，认真落实各项改革措施，合力推进预算管理制度改革。要积极推进相关法规、办法的修订工作，确保在法治轨道上推进预算管理制度改革。要加强宣传引导，做好政策解读，提高政府工作的透明度和公信力，为深化预算管理制度改革营造良好的社会环境。市财政部门要发挥牵头作用，细化改革任务，明确职责分工和时间安排，有计划、有步骤推进改革。各部门、各单位是本部门、本单位的预算执行主体，要强化责任意识，健全工作机制，共同推进各项改革。各区县要结合实际，制定具体政策措施和工作方案，切实加强组织领导，确保改革顺利实施。

北京市人民政府

2015年5月29日