如何完善政府采购需求管理

从2003年《政府采购法》正式实行到2020年末，我国的政府采购金额从1009亿元增加到36970.6亿元，接近20年的时间里增长了30多倍。政府采购市场迅速扩大的同时也暴露出该领域存在的一些问题，其中最突出的就是现行法规对外在形式和程序的规范多于对实质的关注，即注重政府采购招投标过程中的公平公正和预防腐败作用，而对所采购货物、工程及服务的质量要求不够，导致质次价高的情况时有发生。

为解决这一问题，财政部于2021年4 月30日印发了《政府采购需求管理办法》（以下简称办法），明确要求各采购单位应加强采购前的需求管理，以提升采购质量、实现绩效目标。该办法对采购需求的调查、编制以及审查都作出了详细规定，甚至明确到要求采购单位财务、业务、监督等多个部门必须共同参与采购需求的审查工作。该办法弥补了需求管理中无法可依的空白，为指导各单位加强政府采购工作发挥了重要作用。但就笔者工作实践来看，办法在实际执行中仍存在着如下主要问题。

一是需求编制专业水平较低。

办法第六条和第九条对政府采购需求的内容和编制提出了明确的要求，“政府采购需求，是指拟采购的标的及其需要满足的技术、商务要求。技术要求是指对采购标的的功能和质量要求。商务要求是指取得采购标的的时间、地点、财务和服务要求”“采购需求应当清楚明了、表述规范、含义准确，技术和商务要求应当客观并尽量使用量化指标”。

目前对不少单位来说，较好地达到上述要求比较困难。从采购单位自身来看，许多单位专门从事采购相关工作的人员较少，不少人身兼数职，专业素养或时间精力有限；个别单位甚至没有专职的采购人员，通常采用委托代理机构的方式实施采购，且往往一委托了之。而采购代理机构一般更多聚焦于开标评标等后续程序性工作，在需求管理上也没有相应的积累。办法施行后，笔者曾与多家采购代理机构沟通，对方均表示无专门提供采购需求编制的服务。

上述情况导致现实中采购需求的编制非常粗放，技术要求和商务要求的编制整体水平较低、准确性不高，尤其是在编制技术需求时，不少单位大量采用描述性语言而非统一的技术标准，甚至部分描述还存在歧义。

二是采购单位内部责任不清，没有形成合力。

在需求管理过程中，办法要求单位应编制采购实施计划，而采购实施计划的核心要求是确定采购预算、评审规则和合同文本主要条款等。简言之，采购还未正式招标（或非招标采购）前，就应当提前编制出合同草案，确定好评分法则。此外，办法更创新性地提出采购单位的业务、财务、资产等相关部门要提前对采购实施计划进行审查。这些要求和管理理念与笔者所在的事业类单位一般的管理模式大相径庭，对各相关部门的业务水平以及部门间的相互配合、相互制约都提出了更高的要求。

目前，不少单位内部各部门对此认识还不足，担心前期介入太深会承担更多责任；对多部门齐抓共管的模式接受度不高，联合审查执行起来难度较大，没有发挥出新模式新要求应有的优势。

三是采购需求和采购履约验收没有有机统一。

采购需求管理虽发生在招标（或非招标采购）之前，但新办法要求在编制需求时应充分考虑采购完成后的履约验收内容、在编制采购实施计划时应包括履约验收方案和风险管控措施，并进一步列明了履约验收方案应明确的具体事项，强调履约验收方案应纳入合同之中。但目前的采购实践往往重采购、轻验收，对前期需求管理中的质量约束条款、履约验收方案后期落实不到位，往往确定中标（成交）供应商后就不再关注项目的验收工作。业务部门在具体实施时默许供应商降低履约质量的情况时有发生，严重影响了最终采购货物和服务的质量。

笔者认为，加强政府采购需求管理可以考虑从如下方面着手。

一是加强采购制度建设，构建政府采购内部控制体系。

制度建设是解决政府采购当前问题的核心抓手。政府采购法大修在即，根据第二次征求意见稿的精神，各采购单位应当加强制度建设，根据实际需要制定本单位的政府采购管理制度及其配套措施并配备专职政府采购人员。同时，各单位应建立健全采购需求审查机制，并对机制成员的构成作出强制性规范。此外，采购单位要创新体制机制，建立涵盖预算、需求、采购的一体化内部控制体系，并将全流程采购管理纳入其中，全面覆盖项目论证、需求管理、预算、采购、履约、验收和绩效评价全过程；明确需求部门、财务、资产管理、采购和审计监督等部门在采购过程中的职责与工作流程，并强化责任追究；鼓励需求部门结合自身需要大胆开展需求调查，调查越充分，需求就越精准，采购质量也就越有保证。

政府采购要在阳光下进行，最重要的就是将采购由少数人拍板转变为集体决策。要加强相关法律制度的宣讲，帮助单位内部各部门转变观念，将外在规则内化成实际行动，增强采购链条全过程、全流程各相关部门和人员的责任意识，尽可能多地吸纳专业意见。

二是切实提高采购人员专业水平，合理利用专家成果。

新办法对采购人员的专业水平提出了很高要求，从单一的采购法规、采购实务，到融合所采购货物、工程和服务的技术知识、财务、预算、资产管理相关知识，综合性大大提高。尤其是对非常规性的服务内容采购，如系统开发，需要采购人员具备更强的专业性；即便有其他部门贡献专业意见，采购人员也应当具备相关知识和相应管理能力才能综合把握采购方向。此外，对于复杂的采购项目（如定制化开发的信息系统建设），在采购需求编制阶段，邀请专业人士发表意见、进行需求论证显得十分重要；如确有需要，也可按照国家规定由第三方中介机构代编采购需求，但采购单位仍需履行采购需求审查的职责。

三是严格履约及验收管理，保证采购需求管理的内容落到实处。

建议采购单位制定专门的采购验收管理办法，敦促中标供应商严格按合同履约，并及时将供应商履约情况反馈监管部门，增加供应商违约成本。在供应商不适当履约时，应当采取必要的救济措施，维护自身合法权益，如有需要可诉诸法律。对未达到履约验收标准的合同费用，采购单位应坚决拒绝支付，切实保证财政资金使用效益。

采购需求管理是保证采购质量的最关键一环，采购单位应执行好、落实好政府采购政策，根据自身实际，制定详细的需求管理配套制度，提高思想认识，加强人员培训，严格履约验收，为单位的高质量发展添砖加瓦。