财政部
关于《行政单位财务规则[征求意见稿]》
向社会公开征求意见的通知
为进一步规范行政单位财务管理，财政部研究起草了《行政单位财务规则(征求意见稿)》，现向社会公开征求意见。任何单位和个人可以在2022年5月28日前，通过以下途径和方式提出意见：1.通过中华人民共和国财政部网站(网址：http://www.mof.gov.cn)的“财政法规意见征集信息管理系统”(网址：http://fgk.mof.gov.cn)提出意见。2.通过信函方式将意见(一式两份)寄至：北京市西城区三里河南三巷3号财政部行政政法司(邮政编码100820)，并在信封上注明“《行政单位财务规则(征求意见稿)》征求意见”字样。第一条 为了规范行政单位的财务行为，加强行政单位财务管理和监督，提高资金使用效益，保障行政单位工作任务的完成，制定本规则。第二条 本规则适用于各级各类国家机关、政党组织(以下统称行政单位)的财务活动。第三条 行政单位财务管理的基本原则是：坚持过紧日子，量入为出，保障重点，从严从简，厉行节约，制止奢侈浪费，降低行政成本，注重资金使用效益。(一) 科学、合理编制预算，严格预算执行，完整、准确、及时编制决算报告，真实反映单位预算执行情况;(二) 建立健全财务制度和会计核算体系，规范账户管理，加强对行政单位财务活动的控制和监督;(三) 健全内部控制制度，全面实施绩效管理，提高财政资源配置效率和使用效益;(四) 加强资产管理，合理配置、有效利用、规范处置资产，防止国有资产流失;(五) 按照规定编制财务报告，真实反映单位财务状况、运行情况;(六) 对行政单位所属并归口行政财务管理的单位的财务活动实施指导、监督;(七) 加强对非独立核算的机关后勤服务部门的财务管理，实行内部核算办法。第五条 行政单位财务活动在单位负责人领导下，由单位财务部门统一管理。行政单位应当实行独立核算，单独设置财务机构，配备并加强专职财务会计人员力量，或者委托经批准设立从事代理记账业务的中介机构代理记账。
第七条 按照预算管理权限，行政单位预算管理分为下列级次：(一) 向本级财政部门申报预算的行政单位，为一级预算单位;(二) 向上一级预算单位申报预算并有下级预算单位的行政单位，为二级预算单位;(三) 向上一级预算单位申报预算，且没有下级预算单位的行政单位，为基层预算单位。第八条 各级预算单位应当按照预算管理级次申报预算，并按照批准的预算组织实施，定期将预算执行情况向上一级预算单位或者本级财政部门报告。第九条 国家对行政单位实行收支统一管理、定额或者定项拨款、超支不补、结转和结余按照规定使用的预算管理办法。(一) 行政单位测算、提出预算建议数，逐级汇总后报送本级财政部门;(二) 财政部门审核行政单位提出的预算建议数，下达预算控制数;(三) 行政单位根据预算控制数正式编制年度预算草案，逐级汇总后报送本级财政部门;(四) 经法定程序批准后，财政部门批复行政单位预算。第十二条 行政单位应当严格执行预算，按照收支平衡的原则，合理安排各项资金，不得超预算安排支出。预算在执行中原则上不予调整调剂。因特殊情况确需调整调剂预算的，行政单位应当按照规定程序报送审批。第十三条 行政单位应当按照规定编制决算草案，逐级审核汇总后报本级财政部门审批。第十四条 行政单位应当加强决算审核和分析，规范决算管理工作，保证决算数据的完整、真实、准确。第十五条 行政单位应当全面实施预算绩效管理，加强绩效结果应用，提高财政资源使用效益。
第十六条 收入是指行政单位依法取得的非偿还性资金，包括财政拨款收入和其他收入。财政拨款收入，是指行政单位从本级财政部门取得的预算资金。其他收入，是指行政单位依法取得的除财政拨款收入以外的各项收入。行政单位依法取得的应当上缴财政的罚没收入、行政事业性收费收入、政府性基金收入、国有资源(资产)有偿使用收入等，不属于行政单位的收入。第十七条 行政单位取得各项收入，应当符合国家规定，按照财务管理的要求，分项如实核算。第十八条 行政单位的各项收入应当全部纳入单位预算，统一核算，统一管理，未纳入预算的收入不得安排支出。第十九条 支出是指行政单位为保障机构正常运转和完成工作任务所发生的资金耗费和损失，包括基本支出和项目支出。基本支出，是指行政单位为保障其机构正常运转和完成日常工作任务所发生的支出，包括人员经费和公用经费。项目支出，是指行政单位为完成其特定的工作任务所发生的支出。第二十条 行政单位应当将各项支出全部以项目形式纳入预算项目库，实施项目全生命周期管理，未纳入预算项目库的项目一律不得安排预算。各项支出由单位财务部门按照批准的预算和有关规定审核办理。第二十一条 行政单位的支出应当严格执行国家规定的开支范围及标准，不得擅自扩大开支范围、提高开支标准，建立健全支出管理制度，合理安排支出进度，严控一般性支出。第二十二条 行政单位从财政部门或者上级预算单位取得的项目资金，应当按照批准的项目和用途使用，专款专用、单独核算，并按照有关规定报送资金使用情况的报告，接受财政部门和上级预算单位的检查监督。第二十三条 行政单位应当严格执行国库集中支付制度和政府采购法律制度等规定。第二十四条 行政单位可以根据机构运转和完成工作任务的实际需要，实行成本核算。成本核算的具体办法按照国务院财政部门有关规定执行。第二十五条 行政单位应当依法依规加强各类电子和纸质票据管理，确保票据来源合法、内容真实、使用正确，不得使用虚假票据。第二十六条 结转资金，是指预算未全部执行或未执行，下一年度需要按照原用途继续使用的资金。第二十七条 结余资金，是指项目实施周期已结束、项目目标完成或项目提前终止，尚未列支的项目支出资金;因项目实施计划调整，不需要继续支出的资金;项目实施周期内，连续两年未用完的资金。第二十八条 财政拨款结转和结余的管理，应当按照国家有关规定执行。第二十九条 资产是指行政单位依法直接支配的各类经济资源，包括流动资产、固定资产、在建工程、无形资产等。第三十条 流动资产是指预计在一年内(含一年)耗用或者可以变现的资产，包括货币资金、应收及预付款项、存货等。前款所称存货是指行政单位在工作中为耗用或出售而储存的资产，包括材料、产品、包装物和低值易耗品以及未达到固定资产标准的用具、装具、动植物等。第三十一条 固定资产是指使用期限超过一年，单位价值在1000元以上，并且在使用过程中基本保持原有物质形态的资产。单位价值虽未达到规定标准，但是耐用时间在一年以上的大批同类物资，作为固定资产管理。第三十二条 在建工程是指已经发生必要支出，但尚未达到交付使用状态的建设项目工程。在建工程达到交付使用状态时，应当按照规定办理工程竣工财务决算和资产交付使用，期限最长不得超过1年。第三十三条 无形资产是指不具有实物形态而能为使用者提供某种权利的资产，包括专利权、商标权、著作权、土地使用权、非专利技术等。第三十四条 行政单位应当建立健全单位资产管理制度，明确资产使用人和管理人的岗位责任，按照国家规定设置国有资产台账，加强和规范资产配置、使用和处置管理，维护资产安全完整。涉及资产评估的，按照国家有关规定执行。第三十五条 行政单位应当根据依法履行职能和完成工作任务的需要，结合资产存量和价值、资产配置标准、绩效目标和财政承受能力，优先通过调剂方式配置资产。不能调剂的，可以采用购置、建设、租用等方式。行政单位资产有原始凭证的，按照原始凭证记账;无原始凭证的，应当依法进行评估，按照评估价值记账。第三十六条 行政单位应当加强资产日常管理工作，做好资产建账、核算和登记工作，定期或者不定期进行清查盘点、对账，保证账账相符，账实相符。出现资产盘盈盘亏的，应当按照财务、会计和资产管理制度有关规定处理。行政单位对需要办理权属登记的资产应当依法及时办理。第三十七条 行政单位开设银行存款账户，应当报本级财政部门审批，并由财务部门统一管理。第三十八条 行政单位应当加强应收及预付款项的管理，严格控制规模，并及时进行清理，不得长期挂账。第三十九条 行政单位的资产增加时，应当及时登记入账;减少时，应当按照资产处置规定办理报批手续，进行账务处理。行政单位货币性资产损失核销，应当经主管预算单位审核同意后报本级财政部门审批。第四十条 除法律另有规定外，行政单位不得以任何形式用占有、使用的国有资产对外投资或者举办经济实体。对于未与行政单位脱钩的经济实体，行政单位应当按照有关规定进行监管。除法律、行政法规另有规定外，行政单位不得以任何方式举借债务，不得以任何方式对外提供担保。第四十一条 行政单位拟将国有资产对外出租、出借的，必须事先报本级财政部门审核批准。未经批准，不得对外出租、出借。第四十二条 行政单位应当在确保安全使用的前提下，推进本单位大型设备等国有资产共享共用工作，可以对提供方给予合理补偿。第四十三条 行政单位资产处置应当遵循公开、公平、公正和竞争、择优的原则，依法进行评估，严格履行相关审批程序。第四十四条 公共基础设施、政府储备物资、文物文化资产、保障性住房、政府和社会资本合作(PPP)项目资产等国有资产管理的具体办法，由国务院财政部门会同有关部门制定。第四十五条 负债是指行政单位所承担的能以货币计量，需要以资产或者劳务偿还的债务，包括应缴款项、暂存款项、应付款项等。第四十六条 应缴款项是指行政单位依法取得的应当上缴财政的资金，包括罚没收入、行政事业性收费收入、政府性基金收入、国有资源(资产)有偿使用收入等。第四十七条 行政单位取得罚没收入、行政事业性收费收入、政府性基金收入、国有资源(资产)有偿使用收入等，应当按照国库集中收缴的有关规定及时足额上缴，不得隐瞒、滞留、截留、占用、挪用、拖欠和坐支。第四十八条 暂存款项是行政单位在业务活动中与其他单位或者个人发生的预收、代管等待结算的款项。第四十九条 行政单位应当加强对暂存款项的管理，不得将应当纳入单位收入管理的款项列入暂存款项;对各种暂存款项应当及时清理、结算，不得长期挂账。第五十条 行政单位划转撤并的财务处理，应当在财政部门、主管预算单位等部门的监督指导下进行。划转撤并的行政单位应当对单位的财产、债权、债务等进行全面清理，编制财产目录和债权、债务清单，提出财产作价依据和债权、债务处理办法，做好资产和负债的移交、接收、划转和管理工作，并妥善处理各项遗留问题。第五十一条 划转撤并的行政单位的资产和负债经主管预算单位审核并上报财政部门和有关部门批准后，分别按照下列规定处理：(一) 转为事业单位和改变隶属关系的行政单位，其资产和负债无偿移交，并相应调整、划转经费指标。(二) 转为企业的行政单位，其资产按照有关规定进行评估作价并扣除负债后，转作企业的国有资本。(三) 撤销的行政单位，其全部资产和负债由财政部门或者财政部门授权的单位处理。(四) 合并的行政单位，其全部资产和负债移交接收单位或者新组建单位;合并后多余的资产，由财政部门或者财政部门授权的单位处理。(五) 分立的行政单位，其资产和负债按照有关规定移交分立后的行政单位，并相应划转经费指标。第五十二条 行政单位应当按照国家有关规定向主管预算单位和财政部门以及其他有关的报告使用者提供财务报告、决算报告。行政单位财务会计和预算会计要素的确认、计量、记录、报告应当遵循政府会计准则制度的规定。第五十三条 财务报告主要以权责发生制为基础编制，综合反映行政单位特定日期财务状况和一定时期运行情况等信息。第五十四条 财务报告由财务报表和财务分析两部分组成。财务报表主要包括资产负债表、收入费用表等会计报表和报表附注。财务分析的内容主要包括财务状况分析、运行情况分析和财务管理情况等。第五十五条 决算报告主要以收付实现制为基础编制，综合反映行政单位年度预算收支执行结果等情况。第五十六条 决算报告由决算报表和决算分析两部分组成。决算报表主要包括收入支出表、财政拨款收入支出表等。决算分析的内容主要包括收支预算执行分析、资金使用效益分析和机构人员情况等。第五十七条 行政单位财务监督主要包括对预算管理、收入管理、支出管理、结转和结余管理、资产管理、负债管理等的监督。第五十八条 行政单位财务监督应当实行事前监督、事中监督、事后监督相结合，日常监督与专项监督相结合，并对违反财务规章制度的问题进行检查处理。第五十九条 行政单位应当建立健全内部控制制度、经济责任制度、财务信息披露制度等监督制度，按照规定编制内部控制报告，依法公开财务信息，做好预算公开工作。第六十条 行政单位应当遵守财经纪律和财务制度，依法接受主管预算单位和财政、审计部门的监督。第六十一条 财政部门、行政单位及其工作人员存在违反本规则规定的行为，以及其他滥用职权、玩忽职守、徇私舞弊等违法违规行为的，依法追究相应责任。第六十二条 行政单位基本建设投资的财务管理，应当执行本规则，但国家基本建设投资财务管理制度另有规定的，从其规定。第六十三条 参照公务员法管理的事业单位财务制度的适用，由国务院财政部门另行规定。行政单位所属独立核算的企业、事业单位分别执行相应的财务制度，不执行本规则。第六十四条 省、自治区、直辖市人民政府财政部门可以依据本规则结合本地区实际情况制定实施办法。2.《行政单位财务规则(征求意见稿)》起草说明.docx附件2：《行政单位财务规则(征求意见稿)》起草说明《行政单位财务规则》(财政部令第71号，以下简称现行规则)是我国财政制度体系的重要组成部分，是行政单位财务管理的基本依据。现行规则自2013年1月1日起施行，对规范行政单位财务行为，加强行政单位财务管理和监督，保障行政单位运转，提高资金使用效益，发挥了重要作用。近年来，随着预算管理制度、政府会计制度、行政单位资产管理制度等多项改革的深入推进，现行规则需要同步修改完善，特别是要与上位制度保持衔接，以满足规范和加强行政单位财务管理的需要。为此，经前期广泛调研和深入研究，我们修订形成了《行政单位财务规则(征求意见稿)》(以下简称《征求意见稿》)。(一)贯彻党中央关于加强财会监督有关部署，规范行政单位财务管理的要求。习近平总书记在十九届中央纪委四次全会上将财会监督明确为党和国家监督体系的重要组成部分，为积极推动党中央部署落地见效，有必要进一步完善财务制度，规范财务行为，强化预算和资产管理，提升绩效管理水平，防范财务风险，保障行政单位更好地履行职能。(二)适应建立现代财政制度新形势，反映财政改革发展成果的要求。近十年来，我国预算管理、绩效管理、国有资产管理等改革不断深入，财政改革与发展取得了新成就。特别是2014年以来，修订的《中华人民共和国预算法》、《中华人民共和国预算法实施条例》(国务院令第729号)，新出台的《行政事业性国有资产管理条例》(国务院令第738号)等重要财政法律法规陆续施行，对行政单位的财务管理提出新的要求。因此，有必要结合财政改革发展成果对现行规则进行修订。(三)服务政府综合财务报告制度改革，衔接政府会计准则制度的要求。2014年，《国务院关于批转财政部权责发生制政府综合财务报告制度改革方案的通知》(国发[2014]63号)，推行权责发生制的政府综合财务报告制度改革。与之配套，新的政府会计准则制度开始施行，明确单位应当同时设置财务会计账簿和预算会计账簿，分别按照权责发生制和收付实现制进行会计核算，构建“财务会计与预算会计适度分离又相互衔接”的会计核算模式。现行规则中行政单位一般以收付实现制为核算基础等内容已经不能适应，有必要修改完善。(一)坚持继承创新，突出问题导向。现行规则的体系框架于1998年建立，2012年修订时也基本保持延续，多年实践证明，其设计是科学有效的。因此，这次修订继续保持现行制度体系框架不变，聚焦反映财政改革最新成果，保持与上位制度衔接。(二)填补制度空白，加强政策引导。现行规则是行政单位财务管理的根本遵循，对行政单位有着普遍约束力。在修订过程中，需系统考虑行政单位财务管理的需要，对于当前政策不明确的地方予以规范，同时增强前瞻性，加强政策引导。(三)预留改革空间，保证平稳过渡。综合考虑预算管理、债务管理、资产管理等各项改革推进情况，在与现行政策规定相衔接、体现当前改革成果的同时，以原则性规范为主，为下一步深化改革预留政策空间。现行规则修订工作于2020年7月正式启动，我们会同中国财政杂志社开展了“《行政单位财务规则》修订”主题征文活动，广泛征集修改意见，并邀请相关领域专家、学者评选出获奖文章。2021年，修订现行规则列为年度立法预备项目，我们加快了修订工作进度：一是向税务总局、审计署、司法部、公安部等有代表性的26家中央单位小规模征求意见建议;二是对112个中央单位以及36个省级财政部门开展书面调研，全面总结现行规则实践经验和问题，共收到意见建议370余条。2022年，我们在系统梳理、深入分析研究的基础上形成修订稿，并于3月征求部内相关司处意见，共收到意见建议42条。对此，我们逐条研究论证，并与相关单位反复沟通，商讨具体条款的修改方案，充分吸收采纳后形成《征求意见稿》。《征求意见稿》共11章65条，包括总则、单位预算管理、收入管理、支出管理、结转和结余管理、资产管理、负债管理、行政单位划转撤并的财务处理、财务报告和决算报告、财务监督、附则等内容。与现行规则相比，《征求意见稿》总章节数保持不变，条款数目增加2条，删除附件“行政单位财务分析指标”。修订内容主要如下：(一)强化厉行节约要求。结合2013年中共中央、国务院发布的《党政机关厉行节约反对浪费条例》、《国务院关于进一步深化预算管理制度改革的意见》(国发[2021]5号)及近年政府工作报告等要求，在基本原则中增加“坚持过紧日子”、“从严从简”等要求;在“支出管理”中明确各单位不得擅自扩大开支范围、提高开支标准，合理安排支出进度，严控一般性支出。(二)体现预算管理改革最新要求。结合深化预算管理改革要求，特别是预算法及其实施条例、《中共中央 国务院关于全面实施预算绩效管理的意见》、《国务院关于进一步深化预算管理制度改革的意见》(国发[2021]5号)、预算管理一体化规范等要求，一是加强绩效管理，明确将全面实施绩效管理作为行政单位财务管理的主要任务，将绩效结果作为预算编制的重要考虑因素，强调绩效结果应用;二是规范预算管理，强化项目全生命周期管理，推进预算公开，将预算“调剂”修改为“调整调剂”;三是取消零余额账户用款额度，结合改革方向，按照国库集中支付系统取消预算单位零余额账户用款额度的要求，删除相关内容;四是规范各级行政单位结转和结余资金管理，参照中央部门相关管理规定，对各级行政单位结转、结余资金的定义进行了修改完善。(三)加强与会计法及政府会计准则制度协同。一是增加会计核算总体要求。在“总则”中增加按照统一会计制度进行会计核算的总体要求，以表示与政府会计准则制度中相关概念的区别，增强制度的指导性。二是完善财务会计机构人员配置要求。结合会计法等，删除对行政单位委托代理机构记账设置的前提条件。三是删除固定资产不计提折旧要求。按照《政府会计准则第3号——固定资产》(财会[2016]12号)有关规定，删除“固定资产不计提折旧”相关表述。(四)明确政府综合财务报告制度有关要求。一是完善双报告体系。按照政府综合财务报告制度改革要求，体现政府会计“双功能、双基础、双报告”核算体系，将第九章“财务报告和财务分析”调整为“财务报告和决算报告”，相应细化完善财务报告、决算报告的定义及构成、包括的内容等。删除附件“行政单位财务分析指标”，避免与现行文件重复规定，且便于相关单位结合实际有针对性地丰富完善指标。二是提升成本管理意识。《国务院关于批转财政部权责发生制政府综合财务报告制度改革方案的通知》(国发[2014]63号)明确提出加强政府成本核算要求;《事业单位成本核算基本指引》(财会[2019]25号)第二十九条规定“行政单位、参照执行政府会计准则制度的非行政事业单位主体开展成本核算工作，可以参照执行本指引”。为此，增加成本核算相关内容。(五)衔接国有资产管理新规定。根据《行政事业性国有资产管理条例》(国务院令第738号)、《财政部关于印发〈中央行政事业单位国有资产处置管理办法〉的通知》(财资[2021]127号)等，结合行政单位履职情况和业务活动特点，一是强化管理责任，增加明确岗位职责、设置国有资产台账、汇总编制国有资产管理情况报告、及时办理资产权属登记、资产共享共用等表述;二是明确管理要求，细化配置资产的原则和方式，提出优先通过调剂方式配置资产，进一步明确货币性资产损失核销、国有资产对外出租和出借的审批程序;三是完善资产定义和范畴，修改资产、流动资产、无形资产等相关定义和内容，删除专用设备有关规定。(六)建立健全内部控制机制。根据《行政事业单位内部控制规范(试行)》(财会[2012]21号)、《财政部关于全面推进行政事业单位内部控制建设的指导意见》(财会[2015]24号)等要求，增加健全内部控制制度的内容，明确提出编制内部控制报告的要求。
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行政事业单位 行政事业单位制度和管理办法
尤半山
03-12
【行政事业单位制度和管理办法】
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