小额零星多频次采购规范操作探讨

小额零星多频次采购规范操作探讨

《中华人民共和国政府采购法》及后续诸多相关政策法规的颁布与实施，在规范政府采购活动方面取得了显著成效。针对公开招标、邀请招标、竞争性磋商、竞争性谈判等政府采购方式，现行政策法规较为完备，但对于零星、小额、多频次且无法提前确定采购数量、采购时间的采购项目，由于缺少针对性强的法律法规约束，面临采购程序和规则不清晰、不确定、“百花齐放”等问题。笔者试着梳理多频次项目的现状、问题，并提出尽快起草出台《政府采购框架协议管理办法》的建议。

多频次项目的现状及问题

法律空白。《政府采购法》第二十六条明确，政府采购采用的方式包括“公开招标、邀请招标、竞争性谈判、单一来源采购、询价和国务院政府采购监督管理部门认定的其他采购方式”。2014年，财政部印发《政府采购竞争性磋商采购方式管理暂行办法》（财库〔2014〕214号）增加了竞争性磋商方式。这几种采购方式适用于不同的采购需求、不同的潜在供应商群体和不同的评审程序，但是都针对单一标的采购项目。如《政府采购货物和服务招标投标管理办法》（财政部令第87号）第五十四条和第五十五条中最低评标价法和综合评分法中分别提到“投标文件满足招标文件全部实质性要求，且投标报价最低的投标人为中标候选人”，“投标文件满足招标文件全部实质性要求，且按照评审因素的量化指标评审得分最高的投标人为中标候选人”。其中“最低”和“最高”都是指唯一投标人，目前，所有政府采购法定采购方式均没有覆盖多个入围供应商的情形。

实际操作中，采购人及采购代理机构往往套用公开招标方式组织多频次项目，如协议供货、电子卖场、定点采购等，无论是否设置淘汰率，其结果都是多家供应商入围，严格来说并不符合公开招标的评标方法。

适用情形复杂。如图1所示，第一、二象限的实施主体、采购方式都很清楚，实践中也鲜有疑问，但是第三、四象限由于缺少法律明确的规范，存在实施主体权责不清、没有对应的采购方式、实施过程不可控等问题，具体可分为以下几种情形：

☆采购标准限额下集采目录内品目。各地出台集采目录时基本都会明确，目录内品目需由集采机构组织，对于限额以下的目录内品目通常会根据品目的特点采用协议供货、电子卖场、定点采购等方式。

此类情形存在的问题包括：

缺少对应的法定采购方式。目前，集采机构在实践中多是套用公开招标，但如前文所述，公开招标本身并不适合此类项目。还有一些集采机构采用“公开征集”方式，但是，“公开征集”并不是法定采购方式，程序上有一定风险，由于没有法律规章限制，监管部门也缺乏监管依据。

征集主体与使用主体分离。以协议供货为例，此类项目是集采机构代行采购人职责集中、统一组织部分品目的厂商产品的入围征集，投标人是厂商，入围的是产品，而入围标的最终签订合同的是众多采购人和入围厂商管理的代理商。这一过程涉及集采机构、厂商、采购人和代理商等多个主体，其中互相的权责利很难通过一个招标文件完全体现出来，造成执行过程中很多纠纷无法理清和追究责任。

缺少对入围供应商的管理依据。协议供货、定点采购等执行周期通常为一至两年，为了给采购人提供充足的产品做选择，入围门槛普遍较低，往往是“宽进”却没有“严管”。采购人或集采机构只有招标文件作为管理依据，但招标文件本身对履约管理的法律效力主要体现在验收与合同签订上，管理细则很难体现在招标文件中。这就造成采购人和供应商在实际履约过程中发生的问题只能依靠合同一对一解决，而无法解决入围名单内供应商的奖惩，最终是“劣币驱逐良币”。

☆多频次、单次采购标准限额下且全年预算总金额大于采购标准限额的集采目录外品目。目录外品目众多，属于此类情况的大体包括以下几种情形：

部门集中采购项目。《国务院办公厅关于印发中央预算单位政府集中采购目录及标准（2020年版）的通知》（国办发〔2019〕55号）中明确“部门集中采购项目是指部门或系统有特殊要求，需要由部门或系统统一配置的货物、工程和服务类专用项目。各中央预算单位可按实际工作需要确定，报财政部备案后组织实施采购。”这一类品目具有总分式特点，即某个基层单位需要的数量少、金额低且采购时间不确定，但部委汇总起来后能够形成“批量”，情况类似集采目录内品目。

审计、法律、居家养老等特殊服务品目。采购人如何快速、合规地确定此类服务提供商？采购标准限额下的目录外品目可以由采购人直接指定，但对于这种多频次的项目，很多单位内控要求必须按一定程序选择服务提供商。如按单独项目采购方式确定供应商，金额小、周期长、效率低，不符合实际需要。所以，实际工作中，很多单位选择提前征集多家供应商作为备选的“长名单”，待业务发生时直接从“长名单”中选择，但是由于没有法律法规约束，选择方式无人监督，造成一方面“长名单”成为限制供应商进入政府采购市场的壁垒，另一方面采购人选择的服务提供商往往只有几家，其他入围者只是陪衬。

内控需要但缺乏执行依据的品目。全国各地的集采目录和分散采购限额各有不同，每个单位常购买的品目也不同，出于对内控从严管理的考虑，很多采购人对集采目录外的常用品目也制定了相关采购规程，但由于缺乏相关政府采购法律法规依据，从严管理反而有可能变成“资格库”，与本意背道而驰。

缺乏有效监督。《财政部关于促进政府采购公平竞争优化营商环境的通知》（财库〔2019〕38号）中明确了要重点清理和纠正“除小额零星采购适用的协议供货、定点采购以及财政部另有规定的情形外，通过入围方式设置备选库、名录库、资格库作为参与政府采购活动的资格条件，妨碍供应商进入政府采购市场”问题。但是，在实际工作中，由于缺乏备案机制和监督机制，监管部门不清楚存在哪些“长名单”，往往是“民不举官不究”，不利于形成公开公平公正的营商环境。

《框架协议管理办法》需明确的问题

针对上述问题，笔者建议出台《政府采购框架协议管理办法》，并进而在将要修订的《政府采购法》中作为一种采购方式加以明确，以填补法律空白，实现效率与程序兼顾。结合已有问题，《办法》需明确以下几方面内容：

明确概念定位。为填补多频次项目执行的相关法律空白，应将框架协议作为与公开招标、邀请招标、竞争性谈判等并列的一种政府采购方式，从而区别于协议供货、定点采购、电子卖场等政府采购执行方式。

明确分段式管理。多频次项目不同于单独项目的一个重要因素就是涉及多个采购主体和多个成交供应商，只依托招标文件或单个合同很难实现对多个主体的管理。按照实施主体和执行程序的不同，多频次项目应分为框架协议的签订和选择具体成交供应商两个阶段。框架协议签订阶段涉及的主要是发布征集公告、确定框架协议内容、组织评审和确定入围供应商名单等流程，而选择具体成交供应商则是按框架协议约定规则选择供应商，签署合同、履约验收及对违约入围供应商的管理等。《办法》中还应该进一步明确不同阶段的权责利、信息公示等细节。

明确征集主体和使用主体。通过上述两个阶段的内容可知，前者侧重征集程序和“长名单”管理，后者侧重具体供应商选择和履约验收。为明确各方权责，《办法》可暗含征集主体和使用主体概念：征集主体指使用框架协议采购方式征集供应商的主体，即“长名单”所有权者和框架协议规则制定者，建议明确为采购人和集中采购机构。社会代理机构可在接受采购人委托的前提下使用框架协议。使用主体即采购人，集中采购机构如需采购，则其行为本身也是采购人行为，故无需单独列为使用主体。

明确适用范围。一方面要体现多频次项目特点，避免采购人借机规避公开招标等其他采购方式；另一方面要明确品目范围，哪些品目必须采用，哪些品目可以采用，哪些品目禁止采用，防止采购人披着合法的外衣变相设置“名录库”“资格库”。

明确执行程序。框架协议作为一种采购方式，程序设置可参考87号令等相关法律法规，同时突出自身特点。

在评审方法方面，不同于采购单一标的的项目，框架协议要按照价格或综合评审因素选出多家入围或中标供应商。考虑到电子卖场等在入围时不确定具体入围产品、不确定入围供应商数量的政府采购执行方式，框架协议还应当引入资格入围法，即满足征集条件的供应商均可入围。

在补充征集程序方面，如存在首次征集家数不足的情形，为提高执行效率，避免供应商重复响应，《办法》应明确补充征集适用情形和程序。补充征集时征集要求和标准要同首次征集一致，以保证公平性。

在确定成交供应商的方式方面，可将实际工作中比例分配、顺序轮候、综合评分和直接指定等行之有效的方式固化到《办法》中，并明确适用情形和具体程序。其中，直接指定的方式，因采购人权利较大，故应格外严格限定。

明确框架协议内容。框架协议作为征集文件的一部分，又是后段管理“长名单”的依据，贯彻整个多频次项目的始终，应至少包含以下内容：

甲乙双方权责利。甲方即征集主体，应当严格遵循政府采购确立的公开透明原则、公平竞争原则、公正原则和诚实信用原则；可依据框架协议和合同内容，追究乙方的违约责任，并有权通过有关媒体予以公告或其他形式进行披露，直至停止乙方的供货资格、产品入围资格，情节严重的，将报财政主管部门处理。乙方即入围供应商，应按照响应文件承诺与合同内容为采购人提供货物或服务；承诺承担框架协议中约定的违约责任等。

“长名单”管理规则。“宽进”还须“严管”，入围绝不是一劳永逸的，多频次项目执行周期较长，应实行动态管理，“能进能出”。框架协议应明确违约情形和入围供应商的退出及补充机制，避免后期管理时无据可依。供应商在签订框架协议时即视同认可规则，对于明知故犯的入围供应商要及时处理，共同维护良好的竞争环境。

明确备案和公示制度。针对现行部分名录库缺乏监督的问题，可通过在《办法》中要求采购人或集中采购机构在使用框架协议采购方式时向政府采购行业主管部门备案并在省级以上财政部门指定的政府采购信息发布媒体上进行公告。