“政府购买服务”和“政府采购服务”是否一回事？

《政府购买服务管理办法》（财政部令第102号，以下简称“102号令”）自2020年3月1日起正式施行后，很多预算单位仍对“政府购买服务”和“政府采购服务”概念认识模糊，对102号令第十条的负面清单感到困惑，分不清哪些服务项目属于102号令的约束对象，哪些服务项目属于《中华人民共和国政府采购法》（以下简称《政府采购法》）约束的对象。笔者根据实际工作中的理解和应用，对“政府购买服务”和“政府采购服务”进行比较和浅析，意在抛砖引玉，也希望能够帮助政府采购的经办人员澄清和解释上述两个概念。

“政府购买服务”是指各级国家机关将属于自身职责范围且适合通过市场化方式提供的服务事项，按照政府采购方式和程序，交由符合条件的服务供应商承担，并根据服务数量和质量等因素向其支付费用的行为。关键词包括，国家机关、职责范围服务事项、市场化提供。

关于“政府采购服务”，根据《政府采购法》第二条“本法所称政府采购，是指各级国家机关、事业单位和团体组织，使用财政性资金采购依法制定的集中采购目录以内的或者采购限额标准以上的货物、工程和服务的行为”的定义，以及《中华人民共和国政府采购法实施条例》（以下简称《实施条例》）第二条“政府采购法第二条所称服务，包括政府自身需要的服务和政府向社会公众提供的公共服务”的解释，可将“政府采购服务”定义为，各级国家机关、事业单位和团体组织，使用财政性资金采购依法制定的集中采购目录以内的或者采购限额标准以上的政府自身需要的服务和政府向社会公众提供的公共服务的行为。关键词包括，机关事业团体组织、采购、自身需要服务和社会公共服务。

一是购买（采购）主体不同。

“政府购买服务”的购买主体，仅限于各级国家机关。党的机关、政协机关、民主党派机关、承担行政职能的事业单位和使用行政编制的群团组织机关（以下统称“国家机关”），可参照102号令购买服务。

“政府采购服务”的采购主体，涵盖了所有的国家机关、事业单位和团体组织（以下统称“预算单位”），即除102号令规定的政府购买主体（国家机关）外，其他事业单位和非行政编制的群团组织也属于“政府采购服务”的采购主体（采购内容范围存在差异，将在后面分析）。

二是购买（采购）服务范围不同。

“政府购买服务”的范围仅限于政府向社会公众提供的公共服务和政府履职所需辅助性服务。

政府向社会公众提供的服务主要是指为增加国民福利和公共事务管理，向特定收益群体和特定管理对象提供的服务，一是以“人”为对象的公共服务，包括文化教育卫生、社会保障救济、法律援助调解、劳动就业培训等各行业各领域的公益服务事项；二是以“物”为对象的公共服务，包括公共设施管理、环境生态保护、技术推广应用等社会事务管理服务事项。基本特点可以概括为，公共性、公众性和公益性。

政府履职所需辅助性服务主要是指国家机关履行某个特定职责时，需要借助社会力量提供辅助性服务。如，法规政策制定的前期调研论证、课题研究和规划编制的咨询草拟、展览展示活动的策划组织和保障、政策法律宣传的媒体参与、市场监管活动的检查检测等。

基本特点：一是“政府履职”必须是履行特定的、具体的职责事项，非泛指单位定岗定责所确定的静态职责，该“履职”具有特定性、动态性、时效性的特点。二是“政府履职”目的是为了促进宏观经济发展和社会事务管理，同样具有外部性和公共性特点，亦属于政府向社会公众提供的服务范畴。三是“辅助性服务”必须与“履职”事项紧密相关，并处于从属地位，不能将与特定“履职”事项不相关的服务（如政府自身需求的服务）当成“政府履职所需辅助性服务”，也不能将“履职”事项（即102号令第十条规定的应当由政府直接履职的事项），全部交给社会力量承担。

“政府采购服务”的范围包括“政府购买服务”（政府向社会公众提供的公共服务和政府履职所需辅助性服务）和“政府自身需要的服务”两部分。

“政府购买服务”的范围前面已经阐述，不再赘述。“政府自身需要的服务”，是指为保障单位正常运转，需要向社会力量采购后勤保障性服务，如单位内部的物业管理、安全保卫、公车租赁、车辆维护、餐厅托管、系统开发与运维、档案加工与整理等后勤保障性服务。基本特点包括，具有自身性、内部性、固定性、延续性、周期性（以预算年度为期限）等特点。

购买（采购）主体的交叉联系。根据前面的分析可知，虽然“政府采购服务”的采购主体比“政府购买服务”的购买主体宽泛，“政府采购服务”的服务范围也比“政府购买服务”的范围广泛，但并不能得出“政府采购服务”的采购主体（预算单位）可以采购所有服务这一结论，需要根据采购主体（预算单位）的性质和采购内容范围具体分析。

“政府购买服务”的购买主体（国家机关），既可采购“政府购买服务”确定的服务（政府向社会公众提供的公共服务和政府履职所需辅助性服务），也可采购“政府自身需要的服务”，即国家机关可采购《政府采购法》界定的所有服务。

“政府采购服务”的采购主体（预算单位）分两种情况。一种情况是，具有购买服务主体资格的预算单位（国家机关），可采购《政府采购法》界定的所有服务；另一种情况是，非国家机关的事业单位和非行政编制的群团组织，只能采购“政府自身需要的服务”。

服务内容范围的交叉联系。主要是“政府履职所属辅助性服务”与“政府自身需要的服务”存在交叉联系，如印刷制作、车辆保障、安全保卫、物业保洁、场所租赁等服务，通常情况下属于“政府自身需要的服务”，但特定情况下属于“政府履职所属辅助性服务”，如政府举办项目推介展览活动，需要采购与展览活动相关的印刷制作、车辆保障、安全保卫、物业保洁，以及活动场地租赁等服务，此种情况下的这些服务应属于“政府履职所属辅助性服务”。至于一些事业单位受政府机关指派参与具体的履职活动，本质上属于配合或协助政府机关开展活动，不具备购买主体身份，不能购买这些辅助性服务。

对于包含事业单位办公场所的公益性开放场馆，如，图书馆、博物馆、文化馆、展览馆、体育馆等，如何界定这些公益性开放活动的属性，以及与开放活动相关的物业管理、安全保卫等服务属性？

个人观点，文化场馆的开放活动属于政府机关履职事项（也可定性为政府对外提供的公共服务事项），相关物业管理、安全保卫等服务，属于“政府履职所需辅助性服务”。至于事业单位具体承担这些开放活动的管理和服务，属于法定职责确定的（或受政府机关指派）直接为公益开放活动提供服务。在事业单位自身无法提供物业管理、安全保卫等服务的情况下，需要政府机关以购买服务形式购买社会力量，配合事业单位做好相关活动。事业单位本身不能购买这些辅助性服务。

将事业单位的管理和服务定性为直接为公共服务事项提供服务，体现了政府购买服务推动事业单位分类改革和转型发展的方向和内涵，即通过理顺事业单位与行政主管部门的关系和去行政化，明确事业单位的公共服务职能，推动有条件的事业单位转为企业或社会组织，以市场化形式承接政府购买服务。改革过渡期内，可按照“政事分开”“费随事转”原则，对具备改革条件的事业单位，由直接安排预算资金，改为购买事业单位服务，以合同方式安排资金支出，从而逐步实现事业单位的市场化改革。

厘清“政府购买服务”和“政府采购服务”关系，意在防止“政府购买服务”泛化，将不属于购买服务的事项，如，非政府职责范畴的市场经营、政府直接履职的行政执法、非编制人员的招聘、劳务派遣形式的变相用工、单位内部办公用房的租用、融资性质的资产租赁、工程建设项目的服务包装等，当成“政府购买服务”实施，导致政府机关和所属单位权责不清，养人办事的同时花钱买服务，浪费财政资金，影响服务质量。以政府购买服务形式进行融资租赁和采购工程，属于变相的政府举债行为，极易给财政资金带来法律风险。