预算管理一体化下主管部门代编项目核算探讨

一、预算管理一体化的相关要求

1.预算管理一体化对预算单位的要求

（1）积极开展项目谋划。围绕地方政府部门的战略决策部署和工作重点，结合本单位的职责和发展规划，落实上级文件精神和当地政府的批示要求，按照轻重缓急，开展重大决策部署项目、基本民生保障项目、重点建设项目和其他项目。

（2）认真做好项目测算。对项目支出需求进行充分的调研、评估和测算，根据相关政策和地方政府部门的决策意见，对项目的必要性、绩效性、可行性和合理性进行分析，并形成项目评估报告，科学测算项目总支出和资金需求，按程序申请纳入部门项目库和财政预算项目库管理。

（3）按规定进行会计核算。首先，依据相关制度规定和预算管理一体化的要求，建立会计账簿并保证真实性、完整性。其次，预算会计账簿的设置，应该满足项目全周期管理要求，设立预算项目明细账，反映预算项目的资金变动情况。最后，加强会计核算，为会计信息使用者提供预算执行情况、财务状况等会计信息。

2.预算管理一体化中主管部门的职责

各主管部门将承担部门预算的审核工作职责，完成基础数据上报工作，加强对预算管理一体化工作的指导。各单位的项目支出经过管理层专题研究后，汇总形成年度项目支出预算草案，提交主管部门审议。

二、主管部门代编项目概述

1.主管部门代编项目的原因

（1）实施的预算单位在预算编制和执行的过程中并未成立。以教育项目为例，如新建一所学校，教育部门提出建校申请，经政府决策以后，建校的主体是教育部门，或者教育部门指定由某所学校建设。无论是教育部门，还是参与建设的学校，都代替新学校作为一个预算单位。

（2）部分财政资金需要拨付至民办学校，而民办学校又不是预算单位，因此，预算项目挂在教育部门名下。

（3）主管部门出于资金管理的需要，将一些代编项目的预算挂在教育部门名下，便于拨付和使用。

2.主管部门代编项目产生的问题

（1）预算审核与预算编制是同一人，影响了审核的公正性。在预算管理一体化下，主管部门需要根据工作职能，结合事业发展规划和工作重点，对预算单位新增项目和项目调整的合理性、可行性、必要性、完整性进行审核。

（2）预算执行主体不清晰。预算法相关规定明确了谁编制预算，谁就是预算执行的主体。实际的资金使用主体是二级单位，而预算方案是由主管部门编制的，导致主管部门变成预算执行的主体，承担项目预算管理的主体责任。

（3）项目会计核算困难。主管部门代编二级单位的预算，财政部门将预算指标批复下发到主管部门，名义上是主管部门形成预算支出；而实际上资金是拨付给二级单位使用的，由二级单位形成实际支出。预算管理一体化要求预算编制、预算执行、预算支出的主体一致，项目支出挂在主管部门名下，显然不符合相关要求。

三、主管部门代编项目的会计核算分析

1.预算收入核算的内容

对于行政事业单位来说，预算收入就是行政事业单位在预算年度内依法取得的，并纳入单位预算管理的现金收入。从预算收入核算的内容来看，由于主管部门是预算编制的主体，当年也取得了财政预算的货币资金，应该在收到该项资金时作为预算收入入账。

2.预算执行时的会计核算

例如，主管部门代编了某学校的维修支出500万元，学校经验收后确认维修支出400万元。预算执行时的会计核算，主要有以下两种方案。

（1）主管部门将500万元预算资金全部转拨给学校。主管部门代编二级单位预算项目，应该属预算收入确认的特殊情况，主管部门在收到该财政拨款时确认预算收入；在向二级单位转拨财政拨款时，主管部门应该对原登记的预算收入进行冲减，二级单位将收到的财政拨款确认为预算收入。因此，相关会计核算内容如下。

主管部门收到财政拨款资金时，借记“资金结存一零余额账户用款额”500万元；贷记“财政拨款预算收入”500万元。

主管部门转拨500万元到学校时，主管部门的账务处理：借记“资金结存一零余额账户用款额度” 500万元；贷记“财政拨款预算收入” 500万元；学校账务核算：借记“资金结存一零余额账户用款额度”500万元；贷记“财政拨款预算收入”500万元。

学校支出400万元时，由于主管部门已将资金全部拨付至学校，因此主管部门不再需要会计核算，全部由学校进行会计核算。学校进行如下会计处理：如果该项维修是校舍维修，维修已全部完工，财务会计处理为：借记“固定资产（或在建工程）”400万元；贷记“零余额用款额度”400万元；同时，预算会计为：借记“事业支出一资本性支出一房屋维修”400万元；贷记“资金结存一零余额账户用款额度”400万元。

该项方案处理的优点：首先，压实了预决算资金主体责任。主管部门只是代编预算，在资金拨付给学校后，主管部门还负有资金监管责任，学校是预算执行的主体，对预算执行负主体责任。其次，会计核算清晰。学校是预算执行及会计核算的主体，对支出的资金负责，也是编制决算报表的主体。

该项方案处理的缺点：没有落实预算管理一体化的要求，根据预算编制与预算执行一致的原则，主管部门编制了预算就应该形成支出；同时，也应在报表上反映该项资金的支出，上面的处理没有做到这一点。

（2）主管部门代编的预算项目资金不拨付给二级单位，而是在主管部门支出400万元。在这种情形下，主管部门不仅代编预算，还成为预算执行的主体，相关会计核算内容如下。

主管部门收到财政拨款资金时，借记“资金结存――零余额账户用款额度”500万元，贷记“财政拨款预算收入”500万元。

学校将维修合同、发票、验收证明等附件，按主管部门的报账流程签批后，在主管部门报账形成支出。主管部门在会计核算时，预算会计：借记“行政支出一财政拨款支出一项目支出一×项目支出”400万元；贷记“资金结存――零余额账户用款额度”400万元。

但问题是，是否需要进行财务会计处理？如果进行财务会计处理，借记“固定资产（或在建工程）”400万元，贷记“零余额用款额度”400万元，这样显然不行。因为主管部门的支出并没有形成主管部门的资产，只能借记“业务活动费用一其他”400万元，贷记“零余额用款额度”400万元。学校也需要进行会计核算，因为学校的维修增加了学校的资产。因此，学校应该进行如下会计处理：借记“固定资产（或在建工程）”400万元；贷记“累计盈余”400万元。

该项方案处理的优点：符合预算管理一体化的要求，在预算管理一体化的要求下，谁编制预算、谁形成支出。主管部门支付400万元维修款后，就形成了主管部门的支出，而且会计核算凭证自动生成，不能人为修改。

该项方案处理的缺点：首先，学校漏记资产支出。因为学校的支付凭证作了主管部门的附件，学校财务人员往往认为不需要进行会计处理，该项重要的资产就会漏记，形成严重的资产账实不符。其次，加大了主管部门的责任。主管部门原来负责审核工作，现在需要承担支出的主体责任，同时也弱化了学校的支出主体责任。

从以上两种方案可以看出，无论哪种处理方式，都无法满足预算管理一体化的要求，无法做到预算编制、预算执行、会计核算、决算报表的完全一致。

四、相关优化建议

预算管理一体化分别对预算单位和主管部门的职责提出了明确的要求，主管部门不得代编二级单位的预算，因此，要从根本上解决主管部门代编项目预算时会计核算和报表处理中存在的问题，需要尽可能减少主管部门代编的预算项目，主管部门与预算单位各司其职、各尽其责，实现预算编制与预算审核的职责分离。

第一，主管部门要加强对二级单位预算编制的指导，帮助二级单位精准地编制项目预算；同时，加强对二级单位项目预算执行的监督与检查，提升预算管理质量。

第二，主管部门要统一思想，提高认识，克服困难，不把二级单位的项目预算挂在主管部门名下。

第三，二级单位需要落实预算编制和预算支出的主体责任。项目支出测算应由二级单位进行，并编制项目预算，主管部门按照相关规定进行审核、汇总。

第四，提高二级单位财务人员的项目预算管理水平。基层单位往往缺乏专业素养较高的财务人员，造成预算编制和预算执行出现很多问题。因此，二级单位需要加强人员培训，努力提高财务人员的预算管理水平、会计核算水平和财务管理水平，确保预算管理一体化落实到位。